基于多源流理论的中国电力现货市场政策制定框架与关闭风险

王 鹏，洪笑峰，张朋宇，解力也

（华北电力大学 电气与电子工程学院，北京 102206）

0 引言

借鉴国际改革经验，按照国家整体市场经济部署，中国本世纪以来一直推动电力市场化改革。2002 年《电力体制改革方案》（国发[2002]5 号）推动实现了“厂网分开”，但“竞价上网”几经实践均不成功。汲取此轮改革的教训，2015 年《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发[2015]9 号，以下简称“9 号文件”）提出了“管住中间、放开两头”的体制架构，让供需双方直接见面，电网企业不再单一代理购电、包办电力市场，政府不再设立平衡账户、在价格联动问题上受“夹板气”。

目前各省份的电力中长期交易制度均已建立，交易规模快速增长。2017 年全国市场化电量1.63 万亿kWh，同比增长45%，占全社会用电量比重26%左右；2018 年全国市场化电量2.06 万亿kWh，同比增长26.5%，占全社会用电量比重达30.2%。中长期交易蓬勃发展的主要原因在于供需形势相对缓和，电价降低的动力较强、逻辑顺畅，契合了地方政府及售电侧市场主体的诉求。

9 号文件强调建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体制；鼓励市场主体直接交易，以及通过调度和交易机构实现短期和即时交易。于是现货市场成为当前构建电力市场体系的焦点问题。国家发展改革委和国家能源局2017 年确立了南方（以广东起步）、浙江等8 个现货市场试点，但在市场方案和规则的制定方面出现巨大争议，推进迟滞不前。

在学术层面，夏清、张粒子、高赐威、陈大宇、陈皓勇、荆朝霞等学者均较为系统地阐述了对现货市场设计方面的观点[1-5]。刘树杰在文献[6]中探讨了电力市场的应然模式与内涵，强调电力市场的顶层设计应以交易关系的构建为起点，以“权、责对等”为基本的逻辑主线，在制度的成本与收益比较基础上，选择“性价比”高的交易模式。冯永晟认为市场模式的选择本质上是一种体制的选择，并非技术层面的交易规则调整；应准确把握国资国企制度、市场结构现状和政府管理体制等因素对市场模式选择的影响，遵循“构筑基本框架—健全市场体系—完善定价方法”的路线[7]。总体而言，当前关于中国现货电力市场规则的研究，主要聚焦在梳理国际市场的成熟经验并结合中国的电源结构与网架结构，进行制度选择和组合等方面，而少有研究电力现货市场建设的政策制定理论与风险分析。

国内外电力市场化改革的经验教训表明，市场建设的成功体现出来的是改革逻辑自洽和技术路线合理，改革失败则揭示出背后太多的非技术因素。究其原因在于，电力市场建设是一项系统工程，涉及到技术、经济、管理、法律、政治等多个学科门类。现货电力市场方案属于一项公共政策，必须在理论指导下研究推动，避免盲目组合，必须系统性设计，避免政策供给的错配。

公共政策研究既包括公共政策执行过程的研究，也包括制定过程的研究。评判公共政策的优劣，分析其潜在风险，更根源地应从公共政策制定的过程入手。本文以多源流公共政策理论为分析框架，梳理其“问题溪流”“政策溪流”和“政治溪流”，在分析三者汇合可能性的基础上，考虑本土化调适因素，系统性研究现货市场建设的风险，并提出相应的建议。

1 多源流理论概要

约翰.W.金登（John.W.Kingdow）是美国密歇根大学的政治学教授，他通过对理性决策模型和渐进决策模型的批判，在1976—1979 年与卫生领域和运输领域高层决策者247 次深入访谈的基础上，首次提出政策形成过程中的“多源流”，即问题溪流、政策溪流和政治溪流[8]。

问题溪流是各种机制——指标、焦点事件和反馈——使政府官员将注意力固定在此问题上而非别的问题上，问题可能被提上议程，也可能从视野中消失。政策溪流是备选方案和政策建议在政策企业家当中从产生、讨论、重新设计到受到重视的选择过程。政策幸存可能性的提高，既在于其符合技术可行性、价值可接受性等标准，也在于政治企业家的“软化”活动。政治溪流由公共情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成。

三种溪流独立运行，并在某些关键时机汇聚在一起，政策之窗打开，整套的政策建议推上决策过程。当然，政策之窗敞开是稀少的或是短暂的，在若干原因下政策之窗将关闭。敞开期间，在参与者投入足够资源情况下，部分问题得到解决，其他问题飘走。

解释政策的制定过程，研判政策能否确立，必须了解国家议程建立方式的复杂性和动态性。金登的多源流理论关注的议程建立过程，是公共政策研究领域的空白点，因此一经提出即得到广泛重视，目前多源流理论在我国的多领域政策制定中得到关注[9-11]。

2 电力现货市场的多源流

2.1 问题溪流

现货市场在电力市场体系中非常重要，但9号文件的配套文件《关于推进电力市场建设的实施意见》的表述是说理性质、较为宽泛的：有条件的地区逐步建立以中长期交易为主、现货交易为补充的市场化电力电量平衡机制；逐步建立以中长期交易规避风险，以现货市场发现价格，交易品种齐全、功能完善的电力市场。从问题溪流的视角思考，有三点需要注意：

2.1.1 现货市场必要性指标

必须有某种指标的存在，用来表征和说明现货市场启动问题的重要性，通过指标变化显示问题日趋严峻，促使政府意识到问题如不解决将带来更大的影响（后果）。这方面既有的研究成果不多，可见的指标包括：

（1）现货市场的地区普及率，即西方发达国家（地区、州等）建立电力市场及现货市场的比例。

（2）日负荷峰谷的时间价值，在开展现货的地区，高峰的电价数倍于低谷的电价，两者的比值体现出时间价值。

（3）输电系统的效率，输电容量是一种稀缺资源，基于节点电价的现货市场能够凸显电网阻塞的位置，进而在输电网的投资上产生积极的信号[12]。

显然，上述的第一个指标是现象，第二个和第三个指标与现货市场关系紧密，但往往达不到政府认为的“迫在眉睫”。

2.1.2 现货市场引起关注的焦点事件

从我国经济体制发展历史来看，改革通常是由问题倒逼而产生的，问题激烈冲突形成焦点事件，比如诱发上一轮电力体制改革的“二滩事件”。

（1）直接事件。由于现货市场的缺失导致的严重性、震撼性等社会关注的焦点事件几乎不会发生。因为电力调度机构有一套脱胎于计划经济的完整的中长期交易电量的年分月、月分日的电量分配计划和日运行方式制定办法，以及日臻完善的实时调度指挥体系；电力交易机构也基本建立了一套包括中长期交易电量偏差考核机制在内的市场主体间市场秩序框架。

（2）事件的异化形式。比如，政策制定者、历史上参与过现货市场运行者的感知和经验，通过出版、集会等形式呈现；再如，强大符号的出现与传播（类似“无现货不市场”口号），对政策制定者注意力的影响。当然，相对于指标而言，这些异化的事件并不十分重要。

2.1.3 现有市场运作的反馈

问题溪流认为，反馈的渠道可以是系统监控、抱怨和个别调查，也可能是官僚的经验。就现货市场而言，正面的反馈包括：

（1）调度人员深陷中长期交易安全校核及交易执行的内在压力。

（2）市场主体因缺乏现货市场而产生的利益分配不公方面的抱怨。

2.2 政策溪流

政策溪流的推动者是政策共同体，现货市场的政策共同体来自于政府内外，包括中低级别的政府职员、专职的研究人员和企业的分析人员。其短期特点是封闭、排外、牢固和相对职业化。由于组成的多样性和知识背景的差异，使得这些专业人员共同体具有一定的分裂性，当然现货市场议程也存在发生变化的可能性。

理论上讲，即使公认应该推动现货市场，但推动什么样的现货市场，有许多政策建议都是可能的。公共政策方面，全新的“思想”不会突然出现，而常常是一些熟悉元素的重新组合，即适用于本地区情况的现货市场的一套方案或规则。现货市场方案“思想”在这盆政策原汤中四处飘浮，其相互碰撞、彼此结合，有些“幸存”，有些“消失”，有些以一种与其起源不同的某种形式“幸存”下来，如图1 所示。

图1 政策原汤中的“思想”幸存过程

现货市场“思想”幸存的标准主要体现在技术可行性、价值可接受性和未来约束条件可预期性三方面，具体如图2 所示。

当然，具备上述条件的思想及政策建议也未必有人理睬，因此需要政策企业家的“软化”活动。就现货市场而言，软化既涉及趋向于受惯性约束而抵制改革的政策共同体，也涉及更广泛的社会公众；既包括正向的宣传、演讲，也包括反方向的舆论试探。一个现实的考验是，针对现货市场的软化活动的持久性问题。

2.3 政治溪流

现货市场相关的政治溪流包括：

（1）国民情绪。比如，社会各界对电量计划长久地由政府部门制定而不是由市场决定的反感；对购电选择权、终端价格市场化，进而市场在资源配置中发挥决定性作用的期盼。

（2）利益集团。比如，有技术实力的售电公司希望在现货市场的高技术门槛下获得更多的代理合同；发电集团希望在现货市场下改变电力中长期交易降价的势头，通过不完全市场竞争“影响”而不是真正地发现价格，进而与地方政府引导并发挥作用的中长期交易市场形成抗衡势力。

（3）政府部门。比如，电力改革相关单位的涉及司局，不是按照政府部门的“三定”，而是实施管理权限的竞争性配置；强势中央政府部门对地方政府、电网企业及调度机构消极观望的挤压。

3 电力现货市场政策窗口打开与关闭风险

3.1 政策窗口打开

相对独立运行的电力现货市场问题溪流、政策溪流和政治溪流，在合适的时机汇合在一起，发生耦合，电力现货市场之窗就会开放，如图3所示。

以某省份正在推动的现货市场试点为例，由于以下原因（包括但不限于），促使了三条溪流汇合时机的出现：

图2 现货市场“思想”幸存的标准

图3 现货市场多源流理论

（1）美国PJM（宾夕法尼亚-新泽西-马里兰）、英国、北欧、澳大利亚等电力市场知识的引介，产生发达国家都有现货市场的印象。

（2）电网日负荷峰谷差不断拉大，可再生能源规模不断增加，国内深度调峰市场有效性的参照，期望更好地反映峰谷的时间价值。

（3）现货市场有关集中式、分散式的模式争论的疲惫与妥协，以及咨询专家的小众化。

（4）地方政府部门、监管派出机构、调度与交易机构，对现货市场方案的解释、承诺和信心展示。

（5）国家发展改革委和国家能源局出于各种复杂因素考虑的强力推动。

3.2 政策窗口关闭风险分析

电力现货市场政策之窗打开本身十分困难，但即使打开也并不意味窗口持续敞开。导致现货市场政策之窗关闭的原因多种[13]。

3.2.1 政治溪流上可能的变化

（1）经济社会发生较大变化，政府“有形之手”代替“无形之手”，倾向于“有指导”地降低电价、降低成本。发生这种变化时，一方面原有问题溪流不再是突出问题，另一方面政治溪流中的国民情绪也将连带发生变化。

（2）市场主体培育模式发生变化，包括企业的兼并重组导致的市场有效竞争格局的打破，企业集团的主导思想和经营理念的重大变化。

（3）改革主导单位及部门的变化和相关人事变动，从而带来一定时期改革组织行为的变化，改革倾向于保守。

3.2.2 政策溪流上的风险

（1）在有限的窗口期内，没有可行的备选方案，具体包括：方案技术上不可行，价值上不可接受，约束条件上超出预期，没有及时“软化”，方案结果不可预见、影响不可控等等。由于标准具有一定程度的模糊性，因此就结果看，既可能是迟迟给不出方案，也可能是利益各方固守己见、达不成一致。

（2）过多的备选方案要求得到重视，适得其反地使各个方案的分量均显著下降。

3.2.3 问题溪流上的风险

（1）试点行动不成功，认为电力工业的主要问题不在于是否市场化，而需要另辟蹊径。

（2）建立了一个“伪市场”，“似是而非”地临时性化解了矛盾，问题消失，不再进行现货市场话题的讨论。

3.3 风险对策简述

3.3.1 政治溪流方面

关键是健全中国现代电力市场体系，即根据当前经济社会发展诉求，适时调整完善我国电力市场建设的体系设计，明确现货市场建设的政治、经济、社会边界条件[14-15]。这个体系要与中国现代经济体系合拍共振，直面回答：

（1）电力市场对国民经济发展的促进或影响程度。中国经济下行压力较长时期紧绷的情况下，电力市场对促进降成本进而降低终端用户电价，起不起作用和起多大作用。

（2）建立有效竞争的电力现货市场，需要的发电侧组织结构是什么，国企、国资改革与电力市场化改革之间如何衔接配合，国有发电企业与民资售电公司交易（往往表现为让利），行还是不行。

（3）电力现货市场建设如何体现出绿色发展理念，如何融入区域协调发展的框架，通过哪些配套措施落实普遍服务和保底服务。

上述问题有答案的电力市场体系，才能打消疑虑、过滤杂音、赢得支持，现货市场在中国的各地区才能真正发挥出配置资源的应有作用。

3.3.2 政策溪流方面

一方面，各地的发改、能源、工信、电网等部门要遵循“求大同、存小异、不拆台”的原则，利用有限的窗口期确定现货市场方案框架，形成方案、规则及其他配套文件；建立基于市场管理委员会的有效的容错纠错机制，促进制度创新活力的释放。

另一方面，要高度重视政策企业家的“软化”活动，特别是劝说“领域专家”放弃理性主义，认同在技术上可行、价值上可接受和约束条件不超预期等多个维度上形成的“折衷”方案。工作重点在于：

（1）主张现货市场方案“形”“神”兼具，先“形”后“神”。

（2）接受政府部门一定程度地实施市场干预的现实，比如市场主体准入门槛、参与规模的设定，现货交易价格上下限的设定。

（3）认同现货市场建设是系统工程，是循序渐进的过程，规则不会一成不变，存在问题可以经法定程序修改完善。

3.3.3 问题溪流方面

一是应坚定市场化方向，在解决问题的过程中深化改革、促进发展；二是要强化市场建设成效评估工作，肯定成绩、指明差距，避免长官意志和形象工程，杜绝误导决策层在电力市场建设上产生错觉、幻觉；第三，特别重要的是，要预警现货市场“失灵”的可能，说清楚在特定外部环境下现货市场能解决什么问题，不能解决什么问题。

结合当前现货市场试点推行情况看，上述风险对策能够有效适用。风险应对的基点在于要认清中国经济社会转型发展的方向性和艰巨性。

4 结语

电力市场化是电力工业的发展方向，现货电力市场是现代电力市场体系中不可或缺的重要组成部分。现货市场建设理论不等同于现货市场运行理论。区别于现有研究聚焦于电力现货市场的逻辑阐述和具体技术性细节的分析，本文基于公共政策领域的多源流理论，探讨了中国电力现货市场的多源流政策制定框架，分析了现货市场建设（而不是现货市场运行）的风险。

鉴于电力改革和电力市场建设的多学科特点，本文的研究还不够深入，在问题溪流、政策溪流和政治溪流三者耦合机理方面还需要进一步研究丰富。