城市道路拥堵收费的理论与实践思考

■ 程昊（中国人民大学经济学院）

城市道路是城市实现内外部人流与物流交通的载体，是城市功能运转的必要条件，也是城市经济发展的基本保障。我国城市道路建设与管理水平随着社会经济的迅猛发展而不断提升，但随着城市化进程的推进，城市道路的拥堵问题也随之而生。

近十多年来，我国汽车保有量长期保持10%以上的复合增长率，截至2019年6月，全国汽车保有量达2.5亿辆，私家车达1.98亿辆。而与此同时，城市道路的增长率不足5%。车路发展不平衡的矛盾导致城市道路交通拥堵的问题不同程度的出现在我国诸多城市中，直接影响了城市经济效率，同时还会带来安全隐患、能源浪费、环境污染等一系列负面效应，制约城市经济的持续发展。

从经济学的角度看，拥堵问题根源于城市道路作为一种准公共产品的特性而带来的过度使用。因此，针对拥堵收费，从而提高道路使用成本，就能够促使出行者调整其出行行为，进而实现调控需求和疏解拥堵的目的。

一、城市道路拥堵收费的经济学理论基础

（一）城市道路的外部性

城市道路是一种“准公共产品”，具有不充分的非竞争性和非排他性。在交通畅通的情况下，城市道路是具备非竞争性的，但当车流量增大到一定程度时，道路上增加一辆车就会对其他车辆的行驶产生妨碍，城市道路的使用就显示出一定的竞争性。道路资源在空间上是有限的，当一辆机动车在使用特定的一段道路资源时，就限制了其他车辆同时使用它所占据的空间，因而城市道路的非排他性也是不充分的。

同时，选择不同出行方式的出行者，在城市道路资源的使用上还具有非均等性。很显然，使用私家车的出行者相比选择公共交通工具的出行者，使用了更多的道路资源。而私家车的数量的不断增长正在加大这两类出行者在城市道路资源使用上的不均等。

对于出行者来说，往往只根据个人的边际出行成本来选择道路需求，而不会考虑个人需求对其他出行者带来的成本增加。只要出行者认为到个人收益大于其感知到的个人成本，就会倾向于选择驾驶私家车出行。于是，由于城市道路的准公共产品性质，就出现了边际个人成本与边际社会成本不对等的现象，导致对城市道路的过度使用，产生了负外部性。

（二）外部性问题的解决方案

根据上述分析，公共产品外部性的产生是由于边际个人成本与边际社会成本不对等造成的，因而解决外部性问题的思路就是使边际个人成本等于边际社会成本，实现将外部性问题内部化。

20世纪初的经济学家庇古提出了著名的“庇古税”，即税收—津贴办法，就是从边际个人成本和边际社会成本的角度来解决外部性的一种方案。庇古认为，外部性问题的产生是市场失灵的体现，在这种情况下，单纯依靠市场自动调节不能消除外部性对经济效率与公平的负面影响，也不能实现社会福利的最大化。此时，就需要政府采取一定的经济政策来弥补市场不足，通过对不同的参与者实施适当的税收和津贴的手段，分别实现限制和鼓励的目标，纠正边际个人成本和边际社会成本的偏离。

具体到城市道路交通拥堵问题上，这里出现负外部性主要是由于在一般情况下，使用私家车的出行者感知到的成本仅包括燃油、停车、车辆维修保养以及时间这些个人成本，而不考虑交通拥堵带来的能源消耗、环境污染和安全隐患等社会成本，从而使得对道路的使用需求偏高，造成福利损失。解决这个问题的思路就是，一方面，通过直接向这一部分实施道路拥堵的出行者额外“征税”，即征收交通拥堵费用，把隐性的外部社会成本变成明确可感知的内部个人成本，增加其个人边际成本，降低道路使用需求；另一方面，对道路拥堵的受害方给予补贴，鼓励其数量增加，最终调节道路交通的需求量与供给量达到平衡。

二、国外交通拥堵收费实例

部分发达国家已经实施了城市道路拥堵收费政策，并取得了一定的缓解城市道路拥堵问题的成效。

（一）新加坡

新加坡是全世界第一个征收交通拥堵费的国家。1998年，新加坡开始采用公路电子收费系统（ERP），在早晚交通高峰时段，按照道路实时拥堵程度对通行车辆进行收费。政府在通往市中心的选定收费道路上设置电子收费闸门，系统根据时间、车流量以及车型的不同，通过闸门上的传感器自动从每一辆经过的机动车（巴士与应急车辆除外）的预付电子卡上扣除相应的费用。收费标准约在每次0.5至6新元之间，为了尽可能合理化收费，ERP的计算公式还会每三个月进行一次调整。

新加坡政府2014年的数据显示，ERP投入使用后新加坡市中心的车流量减少了13%，高峰时段的平均车速提高20%，有效缓解了城市中心区的道路拥堵状况。

值得一提的是，新加坡ERP系统的成效与其发达的公交体系是分不开的。近十年来，新加坡公共交通乘客数量连年增长，民众对公交系统服务的满意度高达91.8%。监管部门会定期追踪家庭公共支出与收入的平均比例，制定合理票价，并对低收入群体开展援助。可以说，完善的公共交通系统和民众出行方式的转变是ERP可以有效发挥治堵作用的基础。

（二）伦敦

伦敦的交通拥堵费从2003年开始征收，每周一至周五的早7时至晚6时之间，在占伦敦全部城市面积的1.3%、涵盖伦敦整个金融区和商业娱乐区的“中心区”（CentralLondon）内征收“交通拥挤附加费”，周末和公众假期除外。伦敦交通闭路电视摄像机网络会捕捉进入收费区的车辆牌照，费用为统一标准，最初每天5英镑，2005年上涨为每天8英镑，2011年上调到每天10英镑，2014年再次上涨为每天11.5英镑。车主须在当天22时之前支付费用，如未按时交费，还会面临按天累加的罚金。各类特殊优待人群和公共车辆能享受免征待遇，住在收费区里的居民享有的90%费用减免。

征收交通拥堵费给伦敦中心区的交通状况带来立竿见影的改善。政策执行一年后，收费区的交通拥堵水平降低了30%，交通流量下降了12%。交通流量中小汽车的比重由47%降低至35%，出租车与公交车比重则快速上升。这说明执行交通拥堵收费之后，大众的出行方式也发生了调整。此外，收费区域的交通安全情况和空气质量也都出现了好转。

法令规定伦敦交通拥堵费应用于公共再投资。从2003到2013年的十个财年，伦敦交通拥堵费总收入达到26亿英镑，其中46%重新投入到交通系统建设中，对伦敦公共交通体系的发展产生了直接的助益。

三、实施拥堵收费政策的几个基本问题

国外的实践表明，实施城市道路交通拥堵收费政策能够一定程度的缓解城市道路交通的拥堵问题，具有显著的公共价值。从可实现性来看，当前交通管理中车牌识别、GPS全球定位和便捷缴费等技术已相当成熟并得到广泛应用，建立拥堵收费管理系统也不存在很高的技术门槛。

结合国外实践经验，我国存在较严重道路交通拥堵问题的城市可以尝试实施拥堵收费政策。实施过程中需要着重解决以下三个基本问题：

（一）划定合理的收费区域与收费时段

城市道路拥堵收费不是在所有拥堵的路段都采取收费的措施，这样做不仅会带来巨大的行政成本，效果上也有可能导致城市中心的拥堵转移到收费区域周边路段，形成新的拥堵点。国外已有的经验都是选取交通拥堵最为严重的区域或路段来收费，主要集中于城市中心的繁华商业区。

拥堵收费的时段应该根据各城市的具体交通状况来合理确定。国外部分城市的政策将整个白天都作为收费时段，但一般而言，我国城市道路拥堵的高峰主要出现在早晚上下班时段，高峰期之外路网压力回落，针对高峰期收费就能实现车辆出行时间的转移。因此建议结合城市路网的详细运行特征，选取特定的早晚高峰时段进行收费。

（二）设计科学合理的收费费率

拥堵费费率过低或过高都起不到缓解交通拥堵的作用。费率定得过低，无法真实反映拥堵的社会成本；费率定得过高，又会大幅提高出行成本招致公众的反对。同时，研究表明，当拥堵费的费率在一定范围内时，随着拥堵费费率的提高，拥堵的治理效果越好。但当费率达到一定值时，再提高费率的治理效果将保持不变；而在拥堵区域内再执行细分区域的差别化费率比在该区执行统一费率的拥堵治理效果更好。因此，交通拥堵费率的制定是一项科学决策，需要综合考虑区域路况、居民收入、预期效果等各方面因素。

（三）合理分配费用收入

拥堵费收入的使用和再分配也是关系到整个政策实施效果甚至成败的一个关键问题。相关调查显示，支持拥堵收费的人群最关心的问题就是拥堵收费的款项用途。拥堵费收入最合理的分配方式是体现“取之于民，用之于民”原则，将这部分收入重新投入城市交通体系中去，提升城市交通体系建设与管理水平，完善道路交通设施与服务，切实让选择付费和选择公共交通的出行者都享受到政策的红利。实施过程中以法律法规的形式明确费用的使用规则，通过监督机制保障资金流向的公开透明。

（四）大力发展城市公共交通系统

拥堵收费政策的一个预期效果是鼓励出行者选择公共交通方式，降低私家车出行的比率，而完善的公共交通系统是拥堵收费政策实施的基础。这就要求政府加大对城市公共交通系统的重视程度和投入力度，从硬件、软件上持续完善公共交通系统，提升公共交通服务水平，提高公共交通系统的便捷性、舒适性和安全性，吸引更多民众主动选择公共交通作为出行方式。

总之，城市道路拥堵收费针对交通需求，以收费的形式将拥堵的外部性内部化，引导交通需求在时间、空间和方式上发生变化，从而缓解道路拥堵状况，优化路网运转，是我国城市交通管理的一种可选手段。