关于湖南省休耕政策的几点思考

■ 马红果（湖南城市学院马克思主义学院）

休耕是指让耕地“休养生息”，就是一定周期内在耕地上只耕不种，或者只种植绿肥作物而不种植食用农产品作物，以恢复或改善耕地地力。2016年我国农业农村部等10部门联合印发《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，从而开始了我国的休耕政策。湖南省属于重金属污染区，故成为了全国最早的休耕试点区域，从2016年开始进行休耕试点。2016年、2018年、2019年休耕范围分别达到了10万多亩、30万亩、20万亩。休耕区域主要在长株潭各区县（市）。休耕政策实施三年多的时间，取得了一定的成效。但从实施过程来看，也出现了很多问题，影响着休耕政策的推行，值得探讨与思考。

一、湖南省休耕政策推行的意义

湖南省是农业大省，农业是其重要产业，农产品是农民的重要收入来源之一。而由于受重金属污染，湖南农产品的质量安全受到一定影响，关系到人民的消费安全和健康安全，关系到湖南农业的可持续发展。实施休耕政策就是一方面让耕土地得到休息，另一方面通过种植绿肥、深翻耕、种植吸超标金属能力强的植物等措施，休治结合，减轻和治理污染，从而恢复耕地地力，提高耕地质量，达到保证农产品质量安全和湖南农业可持续发展目标的实现。

二、存在的主要问题

（一）湖南省实行的是农民自愿申请休耕方式，但目前农民自愿意识不强，难以达到全面有效治理污染，恢复耕地地力的目标效果

休耕有自愿性休耕和强制性休耕两种方式。自愿性休耕是指采取农户自愿申请，政府审批方式。自愿性休耕需签订行政协议，明确休耕的各项事宜和权利义务。强制性休耕则不以农民的自主意愿为前提，是以国家强制力为后盾，强制要求休耕的方式。湖南省按照“政府主导、农民自愿”的思路，采取的是以农民自愿申请，政府审批方式。采取这种方式，是为了尊重农民自由意愿，注重集体与农户的参与、协商、认同。但事实上，不少农民多在外地打工，对于休耕根本不在意。同时由于休耕补贴不高，远远低于耕种所带来的经济利益，所以农民考虑到经济利益，对休耕也不重视。此外，由于休耕知识的缺乏，许多农民意识不到休耕的重要性，对休耕不以为然。因而，在实践中，农民的自愿意识不强，参与度不高，不利于休耕政策的有效推行。

（二）由于缺乏完善的管理和监督制度，休耕期间耕地养护和配套的灌溉水利工程维护不佳

休耕的目标并不是为了土地荒芜，而是通过一定时期内停止耕种达到治理污染或是提高地力的目标。所以，湖南省的休耕不仅需要采取各种技术措施治理重金属污染，还需要在休耕期间重视耕地的管理和保护，对耕地进行必要养护，以及重视维护耕地区域内水利灌溉工程。但是从调研情况看，由于管理和监督不到位，湖南省一些休耕耕地，不仅耕地替代种植、绿肥种植差强人意，甚至杂草丛生，休耕变成了事实上的抛荒。耕地及相配套的灌溉水利工程也由于欠缺管理，蓄水、灌排功能部分丧失，渠道老化，灌溉水利工程几近废弃状态。

（三）治理技术尚不成熟，难达到休耕预期效果

减轻重金属污染，需要通过施用石灰等钝化剂材料进行土壤重金属钝化修复、种植绿肥、深翻耕、生物移除、种植吸收重金属强的植物等措施来解决。而这些治理技术都尚在探索中。目前，对于耕地土壤污染问题的治理，主要是通过绿肥种植治理式休耕技术模式，但无论是治理技术还是休耕农户对技术要领的掌握都很不完善。此外，一些休耕区域，由于深翻机械和地形原因，深翻耕无法做到。

（四）休耕补贴较低，有损农民参与的积极性，影响休耕政策的落地实现

农耕地是事关农民基本权益的生产要素。休耕使休耕农民无地可种，不仅导致其减少或丧失收入来源，还导致农户无法满足自身家庭的粮食消费。因此，在试点方案中，国家采取补助方式，给予休耕农户一定的经济利益回馈。这种利益反馈，是为了减轻休耕农户由于休耕带来的经济损失，降低农户的抵触与顾虑，引导农户参与休耕行为。

然而，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕农户每亩补贴标准最低补贴标准为500元/亩，最高700元/亩。相比而言，长株潭区域双季稻每亩水稻的收益大约有2000-3000多元，种植其他经济性作物的收益还要高更多，可见补贴金额远远地低于农民所受到的损失，这会严重影响农民对休耕工作的配合。

三、几点建议

针对湖南耕地土壤情况和休耕实施过程出现的问题，借鉴国外一些国家的经验，提出几点建议。

（一）建议实行强制性休耕

正如前面分析，农民的自愿意识不强，湖南省采用自愿制休耕方式不利于休耕政策的有效推行。重金属污染和结果呈现都是一个缓慢过程，因而许多农民对此了解不多或者根本不了解，部分农民甚至持怀疑态度，因此缺乏保护的观念。对于重金属污染耕地，短时间休耕产生的效果也不是立竿见影，而休耕所带来的短期利益损失却很大，损失结果也立马呈现。因此，农户自愿保护意识薄弱。而湖南各地土壤重金属含量普遍超标，不少耕地重金属污染严重，治理刻不容缓。为了可持续性发展的需要，国家有权也有责任将强制休耕作为必行之举推行。且在休耕政策推行过程中，事实上农民自愿也只是流于形式，不如强制推行休耕，让农民参与成为法律义务，减少纠纷。

（二）完善休耕管理、监督制度

如何使休耕政策落实到位，休耕相应制度至关重要。在管理制度方面，必须建立分工明确、权责分明制度。在各级人民政府、部门、村委、农民之间落实责任分工，明确各主体权利义务关系，各司其职、相互配合，共同完成休耕工作。在休耕任务实施的核查方面，从休耕审批到治理效果评估整个过程都需要建立严格的监管制度。加强对休耕资质的审查、休耕农民义务的执行、经费的使用、治理技术的操作和评定、治理效果的评估等各方面的督促检查。如建立常态化的督导机制，检查休耕农民是否落实休耕面积与时间、是否对休耕耕地采取了养护措施等等规定与义务。在资金方面，建立严格资金专项审计制度，保证项目财政资金的安全。使资金做到专款专用并落实到位，防范补贴资金被骗取、套取、贪污、挪用。

（三）适度加大补贴，建立合理的利益补贴或补偿制度

相比农民的损失，目前的补贴过低，所以有必要提高补贴金额。在单一的财政补贴途径下，补贴的提高将会增加财政的负担，因此，可扩大补贴资金渠道多元化，除政府财政专项资金外，还可以通过社会资助、保险、市场投资等渠道增加补贴资金的来源。

补贴或补偿标准合理，兼顾国家与农民利益。从国外的实践经验来看，合理地补贴或补偿机制，应考虑耕地状况、作物品种、承包经营权流转价格、农民土地养护投入、农产品市场价格波动等因素，与市场挂钩，建立市场化补贴或补偿机制。

建构多元化的激励机制。除进行经济补贴或补偿外，还可以建立其他激励制度引导农民参与休耕。如对休耕农民实行一些其他优惠政策，如在养殖业上、子女读书就业上。对支持休耕的第三方给于相应的优惠政策。通过行政奖励，对那些积极参与休耕、模范履行义务的个人给予物质或精神奖励。