我国地方资产管理公司发展思考

◎文/李文君

一、地方AMC发展历程

为防范和化解地方金融风险，2012年2月，财政部和原银监会联合下发《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号），允许地方金融机构批量转让金融企业不良资产，该文件是地方AMC设立的政策依据，拉开了我国地方AMC设立与发展的大幕。该办法规定各省、自治区、直辖市政府原则上只能设立或授权一家地方AMC，参与本辖区内金融企业不良资产的批量收购处置业务。此时的批量转让是指地方AMC只能收购十户以上金融企业形成的不良资产包，地方AMC在收到该不良资产包后只能采取债务重组的方式，不得对外转让。

2013年5月，全国第一家省级AMC——江苏资产管理有限公司在无锡成立。2013年12月，作为对财金〔2012〕6号文的补充，原银监会又下发了《关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通知》（银监发 〔2013〕45号），该文件明确了地方AMC成立应当满足五个审慎条件，具体包括注册资本最低限额为10亿元人民币，有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、高级管理人员及专业团队，有健全的公司治理、完善的内部控制和风险管理制度等。自此地方AMC有了明确的准入门槛，各地纷纷迅速设立地方AMC。

2016年10月，原银监会下发《关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函》（银监办便函〔2016〕1738号），允许有意愿的省级政府可以增设一家地方AMC，同时允许不良资产对外转让，地方AMC可以债务重组、对外转让等方式处置不良资产，同时还打破了受让主体的地域限制，这拓展了地方AMC化解不良资产的手段和渠道。

2017年4月，原银监会下发《中国银监会办公厅关于公布云南省、海南省、湖北省、福建省、山东省、广西壮族自治区、天津市地方资产管理公司名单的通知》（银监办便函〔2017〕702号）文件，该文件大大降低了不良资产批量转让的门槛，允许三户组成不良资产包进行转让，这进一步提高了地方AMC的资产处置效率。

总之，从2012年政策部门允许设立地方AMC起，地方AMC的经营环境不断优化，具体包括：设立条件逐步放宽，由原则上只能成立一家到现在有需要可成立两家甚至三家地方AMC，不良资产包的处置方式从只能债务重组、不能转让到可以转让，批量转让的户数从10户以上进行打包降为3户。

二、地方AMC发展现状与业务模式

（一）地方AMC发展现状

地方AMC是经省级人民政府批准或授权设立，银保监会发文公布，具备开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质的地方金融机构，为区别于传统持牌的四大AMC（华融、长城、东方、信达），而被称为地方AMC。截止2018年底，我国已成立50余家地方AMC。值得一提的是，广东、浙江、福建、山东、陕西等省各有3家地方AMC。一些开展经营较早的省级资产管理公司与省内不良资产较多的地市合作成立了地市级AMC。地方AMC控股股东主要是地方国有资本，包括地方财政、地方国企、地方金融控股集团等，除此之外民营企业、上市公司、四大国有AMC及传统金融机构也是有些地方AMC的股东。目前，天津地方AMC有2家，分别是天津津融投资服务集团有限公司和天津滨海正信资产管理有限公司。与四大AMC相比，地方AMC熟悉本地情况而且机制更为灵活，能更好地发挥自身的综合优势，解决当地企业的困难，有效化解地方金融风险，同时助力当地产业结构调整、服务实体经济，从而推动地区供给侧结构性改革深入推进。

（二）地方AMC业务模式分析

目前，地方AMC与四大AMC一样可以从事全部的资产管理业务，既有传统的不良资产处置业务，也有创新型的资产证券化、投资类、股权经营、资产管理服务以及其他综合金融服务，但是仍以传统的不良资产处置业务为主。

1.不良资产处置业务。①收购重组类业务。根据不良资产特点及债务人具体情况，可以选择资产整合、债务重组和企业重组等方式。债务重组和资产整合包括的操作有：对债务人的整体资产负债进行清理整合，以资抵债、修改债务条件、资产置换等。企业重组往往需要资本运作提升债务人的企业价值，帮助债务人改善生产经营，提高偿债能力。②收购处置类业务。2016年10月，原银监会《关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函》（银监办便函〔2016〕1738号）发布，地方AMC被允许从事收购处置类业务，该业务允许地方AMC打折收购不良资产，然后择机出售实现盈利。③债转股。2016年10月国务院发布《关于市场化银行债权转股权的指导意见》，明确地方AMC可以参与市场化债转股。债转股是指按一定折扣将银行对企业的债权转换为金融资产管理公司对企业的股权，然后通过参与企业经营提升其资产价值，最后通过回购转让、并购、重组和上市等方式退出并获得收益。

2.创新类业务。①基金管理业务。有些地方AMC通过管理基金批量参与当地不良资产处置与价值提升，如与地方政府和社会资本联合发起设立特殊资产基金、债转股专项基金、产业重整基金等。②金融投资业务。传统的不良资产处置业务是地方AMC被动管理不良资产，金融投资类业务则是其主动经营不良资产，通过主动提升目标资产的价值、改善其资本结构和经营状况，实现最终退出并获得收益。③资产证券化。对于地方金融机构以及地方政府有稳定现金流的资产，可以通过资产证券化发行资产支持证券（ABS）或项目收益票据（PRN）等，转变为流动性强的资产，从而达到回收资金或增强资产流动性的目的。④综合金融服务。地方AMC还可以为企业提供股权置换、受托经营、增减资、合并分立等股权经营服务以及地方金融机构托管与清算、股权投资、投资咨询、企业并购与重组等服务。

三、当前地方AMC发展中存在的问题分析

（一）地方AMC自身存在的问题

1.公司治理、内控和风险管理制度不健全。在地方AMC成立之初就面临诸多质疑，因为地方AMC存在严重的道德风险隐患，表现在：不良资产收购规模与其规模和管理水平不相称，导致经营困难的风险；遭遇行政干预及关联交易、违法利益输送，损害市场公平、损害债权人利益；沦为地方政府转移逃避债务、转嫁风险、拖延财政金融改革的工具；遭遇虚假交易，不良资产和地方金融风险只是在地方内部转移，没有实现真正化解；在参与地方企业债转股过程中，不能按照股东身份参与企业经营、行使监督权等。以上种种风险都可能导致地方政府债务过度膨胀，从而引发多重风险。由于公司复杂的股权结构，公司被大股东控制的风险；前期尽职调查不到位，导致购入“瑕疵”不良资产，给后续的处置埋下风险隐患等等。对于我国地方AMC而言，成立时间短且尚处于起步阶段，普遍缺乏完善的公司治理、内控和风险管理机制，这一短板需尽快补上。

2.人才储备不足及经验缺乏。不良资产的报价收购、资产置换、债转股、并购重组、追加投资、债务重组等资本市场运作需要一支熟悉资本市场运作以及法律法规的专业性人才团队；复杂资产管理产品的开发也需要人才的支撑。而目前地方AMC普遍人才储备不足，业务开展需要更多地借助中介机构等“外脑”的参与。此外，与已经运行了将近20年的四大AMC相比，地方AMC的业务仍然集中在收购重组、收购转让这样低阶的资产管理业务上，尚未建立不良资产估值体系，也缺乏全面的产品体系和稳定的盈利模式。

（二）监管机制待理顺、监管细则缺位

四大AMC是银保监会直接监管的非银行金融机构，四大AMC总公司接受银保监会的监管，四大AMC在各地的分公司接受各地银保监局的监管，监管机制明确。而地方AMC在监管方面存在模糊不清的问题。对于地方AMC，《金融企业不良资产批量转让管理办法》只是原则性地明确由财政部和原银监会依照相关法律法规监督和管理不良资产收购处置工作，但并未明确具体的监管措施。实践中，地方AMC成立时基本由地方金融办公室（局）牵头，成立之后需要在银保监会备案。而在具体业务开展方面并没有强制规定地方AMC与银保监会、地方金融办公室（局）建立常态汇报或者备案机制。目前这种由银保监会制定监管规则，地方金融办公室（局）具体负责的监管机制不清晰、监管职责不明确，容易导致地方AMC形成实际的监管真空。截止目前，无论从机构数量还是资产规模看，地方AMC已发展成为我国资产管理领域一支不可小觑的力量，明晰监管机制是亟待解决的问题，长此以往，地方AMC不仅无法发挥化解地方金融风险的积极作用，还可能演变成新的金融风险。

地方AMC稳健经营、发挥风险化解功能必须要有健全的法律法规和监管细则作为保障。依据《金融资产管理公司条例》和《金融资产管理公司监管办法》，监管部门形成了针对四大AMC的涵盖公司设立、业务范围、公司治理、监督管理等一系列健全的监管安排。然而关于地方AMC监管的法规却分散在财政部、原银监会等多个效力层级低的规范性文件中，而且不成体系。针对地方AMC的监管细则，江西、山东等省政府制定了关于本地区地方AMC的监管办法。2019年初，银保监会就《关于加强地方资产管理公司监督管理有关工作的通知（征求意见稿）》开始征求意见，但最终的监管办法还未出台。由于监管不到位以及市场竞争原因，有些地方AMC存在业务不规范现象，如为民营企业提供配资，帮助其批量获得不良资产包，在二级市场层层转让不良资产包，违规帮助商业银行实现不良贷款出表等。

（三）融资渠道受限，融资成本高

地方AMC经营不良资产的业务需要大量资金，而且不良资产处置周期较长、收益率不确定，处置收益对资金成本非常敏感。2013年以来成立的地方AMC注册资本普遍只有10亿，远远少于四大AMC成立时由财政部注入的400亿资金。此外，四大AMC作为持牌金融企业，可发行金融债券、定增、同业拆借和获得低息贷款，而地方AMC除自有资本金、新获盈利外，主要依靠银行借款，资金成本较高，不利于其业务拓展。

四、地方AMC规范发展的政策建议

（一）地方AMC“内功”需提升

1.建立完善的公司治理、内部控制和风险管理制度。地方AMC往往有复杂的股权结构，因而特别需要建立完善的公司治理结构，以便为后续的经营发展扫清障碍。首先，需要在地方AMC和地方政府之间建立“防火墙”，由地方金融管理部门统一监管地方AMC，确保其业务开展不受地方政府主导，运作透明规范。其次，处理好与股东的利益关系，明确相互间的权利和义务，建立风险共担机制与细则，避免出现地方AMC兜底的情况。

建立公司内部严格的内控和风险管理制度。地方AMC的主要业务内容是“有毒”的高风险资产，因而需要比一般金融机构更为严格的内控和风险管理制度。包括制定完备的项目尽职调查程序，真正把握项目风险点；根据公司实际情况，构建全面风险管理体系，建立多道风险“防火墙”，充分发挥公司审计、法务等部门的内部监督作用，同时强化外部的审计监督，通过加强公司的信息披露，接受资本市场和社会公众的监督，提高公司风险控制水平。

2.建设专业化的人才队伍。不良资产的收购与处置需要专业化的团队，首先，可以从当地政府、地方法院、地方国企等引进优秀人才。其次，要加强与各大银行、会计师事务所、律师事务所合作，可以购买服务充分利用其专业能力，另一方面可以定期聘请他们为员工开展业务培训，提高员工业务能力和水平。最后，要建立完善的培训体系，促进新员工尽快成长，构建合理有序的员工成长梯队，以人力资源的可持续发展支撑业务拓展。

3.构建稳定的盈利模式同时开展多元化经营。地方AMC要处理好主营业务与外围业务的关系，公司的主营业务必须是与不良资产相关的业务，在此基础上可以发展多元化的资产管理业务，然后向建立区域“大资管”平台进军。要充分拓展不良资产来源渠道，不仅要收购省市级地方金融机构、地方政府和地方企业的不良资产，而且要深入县域。在不良资产的处置上，针对不同特点的不良资产采取差异化的经营管理方式，尤其要更多关注获取资产后的盘活，提高不良资产处置的回报率。在做好主业的前提下，要开展业务和产品创新，开拓基金管理、保荐上市、信托服务、实物资产经营、金融保险等业务，特别是要抓住供给侧结构性改革的契机，将不良资产处置与地方产业结构调整、国企改革相结合，形成完整的业务链条，最大限度化解风险和提升价值，同时提高自身市场竞争力。

（二）建立完善的地方AMC监管体系

1.建立完善的法规。在允许设立地方AMC的“财金〔2012〕6号”出台后，在各批次地方AMC设立的批复函中，包含了一系列地方AMC业务开展的规定，这些法规规定分散且法律层级低。当前应整合这些规定，出台类似《金融资产管理公司条例》的《地方资产管理公司条例》，明确地方AMC的机构性质、经营范围、融资渠道、管理体系、运作模式等，形成稳定、统一的管理办法。

2.建立有效、职责明确的监管机制，具体讲就是要建立地方金融管理局和银保监局结合的双层监管体制。鉴于地方政府对地方AMC的情况更为了解，本地区地方AMC的监管应当由各个省、区、市人民政府的金融监管部门负责，具体由地方金融局实施监管，监管内容包括地方AMC的设立、变更、终止、日常监管、风险防范和处置等。而银保监会负责制定包括设立、经营以及退出的监管规则，与此同时在业务上对日常监管工作进行指导。地方金融局有义务将本地区地方AMC情况通报地方银保监局，便于其掌握整体风险状况。这种机制有利于发挥金融监管部门的专业优势和地方政府的信息优势，最大限度形成监管合力。

3.加快出台《地方资产管理公司监管办法》。由于不良资产非标准化、信息不对称的特点，地方AMC在不良资产处置环节的风险尤为突出，因此在监管上应当以合规监管为主，防止利益输送和关联交易。地方AMC应具有规范的披露程序，及时对外披露包括法人治理、资产负债、内部控制、风险集中度、关联交易及其风险敞口等关键信息。日常监管应将非现场监管、现场检查和压力测试等方式结合，准确判断其内部控制和风险管理是否符合监管要求。总之，《地方资产管理公司监管办法》应当涵盖地方AMC的股东资格、公司治理、高管任职、风险管控、资本充足性、财务稳健性、信息披露等全部方面，具体监管指标上可参考对四大AMC的监管，设立公司资本充足率不低于12.5%，公司资产流动性比例不低于25%等指标。

（三）拓展融资渠道，降低融资成本

一是地方政府可通过财政注资以及资产划转等方式加强地方AMC资金实力。二是应充分利用国家允许发行债转股专项债券的机会，扩大债转股专项债券发行规模。三是通过公司债融资，或者利用资本市场拓展资金来源，比如发起设立不良资产收购私募基金或信托产品，吸引更多民间资金参与其中。四是注册资本中引入民间资本，或者创造条件吸引民间资本追加投资。五是积极尝试地方AMC参与全国银行间同业拆借市场的可行途径。六是尝试成立产业并购基金，募集社会上分散的低息资金，获得长期的低成本资金。