地方科技创新券政策设计的思考和建议

◎文/张拓宇

一、科技创新券政策概述

科技创新券政策（InnovationVoucher，也称创新券）由荷兰、爱尔兰、英国等欧洲国家兴起，是一种用户需求导向的、普惠性的、以政府财政资金支持企业技术创新的科技政策工具。科技创新券政策可以看作由政府向中小企业和科技创业团队发放，专项用于向科研院校、科研平台、检测机构等购买科技服务的一种“权益凭证”。在企业出于自身科研活动需要购买科技服务时，可以凭创新券抵扣或补贴部分服务费用。类似政策在不同国家和地区也以“研究券”“知识券”“科技券”“创新服务券”等名称出现，但实质内容大体近似，目的主要聚焦在通过财政后补贴和政府采购服务的手段。在切实降低中小企业科技创新成本的同时，引导和促进产学研合作和科研院校资源向企业开放共享。

综合各国创新券政策要点看，普遍体现出以下理念和规则，并且在国内各地方创新券政策的设计制定中被广泛引用和参考：

一是以促进中小微企业与高校、科研机构等科技服务机构知识转移，降低中小微企业与大企业间资源的不平等差距，提升中小微企业的创新能力为根本目的。二是明确聚焦科技型、中小微型企业作为覆盖对象。如爱尔兰对申请创新券的企业，要求雇佣员工不超过50人、营业额不超过1000万欧元，同时将初级农业加工、销售类企业，交通运输业企业等明显非科技创新方面的企业排除在外。三是以支持“硬”技术创新活动为主。调查显示欧洲国家创新券对支持的服务门类多以一般性应用研究、技术开发与测试等服务为主，部分支持知识产权、创新管理、电子商务等专业科技服务。爱尔兰创新券明确不能用于培训、购买设备及软件、销售、出口、管理、广告宣传等费用。但目前部分国家创新券已经开始向直接科技创新活动以外扩展。如新加坡将支持方向由技术创新延伸至企业人力资源和财务管理等服务门类，以满足科技企业创业需求。四是普惠发放与重点支持兼顾。创新券具有普惠性，凡是符合条件的企业从事规定范围内的创新活动，均有机会申请获得资助，但同时也会对重点技术或产业方向有所倾斜。如英国技术战略委员会TSB创新券计划对农产品、建筑环境等多个领域的重点支持；瑞士除面向所有技术领域推出一般券外，还推出专门支持清洁技术发展的专项券。五是低门槛准入与严格监督相结合。创新券通常采取低门槛、开放申请的模式，但对于申请项目及成果等会进行严格的审查和监督，“宽进严出”的模式使政府资金得到高效利用，避免恶意串通、骗取财政资金的行为。六是可以针对不同需求采取多样化的发放形式。创新券的形式也在发展中不断丰富。如荷兰、爱尔兰等国采用“单一券”与“联合券”分别支持单个企业技术创新和支持多个企业联合开展共性技术研究。类似的多券种发行方式目前在国内部分省市创新券政策中也有采用。

二、国内科技创新券政策

作为一种新兴的科技财政投入模式，创新券政策被引入国内以来受到持续关注。2015年创新券被写入《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号）文件，要求有条件的地方探索和推广。截至目前，国内各省市均已在不同层面发布实施创新券或类似政策，有些为省级政策，有些则在地市或园区层面推动试行。本文选取其中部分有代表性的政策文件进行分析，梳理地方创新券政策中的异同之处。总体来看，除个别特例外，各地方创新券政策在整体架构、宏观导向等方面大体近似，但基于各自在创新资源分布、企业创新活力和需求、科技服务体系成熟度、政策定位和导向等方面的地方差异，在具体操作层面则因地制宜形成若干具有鲜明特色的运行机制。

（一）申请对象

各地方对企业申请创新券的条件通常有以下四种界定方式：一是采用既有的企业划型标准。如上海以科技部《科技型中小企业评价办法》为依据。二是以企业人财物等经营规模为依据，将申请范围严格限定在中小微企业群体。如北京、山东、广州市等，区别仅在于划分基准有所差异。三是以企业创新性指标作为申请门槛。如广东规定申请企业必须有自主研发投入和研发活动，并至少须满足国家级高新技术企业、5年内获得过科技型中小企业基金等五项创新条件之一。四是开放申请，凡有创新活动和创新需求的企业均有机会申请，但优先支持创新大赛获奖企业、创新载体入驻企业等群体。代表地区如浙江及其所辖部分地市。对科技创业团队申请创新券，各地方设定条件则较为一致，通常要求须在孵化器、众创空间内注册，有实质性的科研开发活动（而非只有文案、计划书），且优先大赛获奖团队。

表1 已正式发布实施的部分地方创新券政策一览

（二）补贴方向

从各地方创新券政策的补贴方向看，主要包括以研究与开发、检验检测为代表的“硬”技术服务，以及依托大型科学仪器设备开展的专业科技服务。如北京补贴“测试检测、合作研发、委托开发、研发设计、技术解决方案或购买新技术新产品（服务）等科研活动”，山东支持“使用省仪器设备网入网共享的科研设施与仪器开展科技创新相关的检测、试验、分析等活动”。近年来，创新券补贴范围也逐步向企业创新活动中的“软”科技服务延伸，但多数仍限定在知识产权、技术转移、科技查新等由特定专业机构提供、服务结果清晰可查、标准化程度相对较高的服务门类。如上海在2018年政策修订后，将与技术转移相关的技术产品创新路线规划、市场竞争情报分析、知识产权分析评议等纳入支持范围；深圳则将成果转移转化、检测结果国际互认、资质认证、知识产权代理、知识产权检索分析等纳入补贴范围。此外，个别地市和园区创新券政策中，也将高企申报、项目申报等服务纳入补贴，如武汉市、长春新区、天津滨海高新区等，但大多数省市级政策中均未列入。

表2 地方创新券政策中的企业申请条件

（三）服务资源

高校、科研院所及其内设研究机构，受财政资金长期资助的仪器设备、条件平台、实验室等机构，以及纳入地方科技服务资源类平台的认证机构，通常是构成各地方创新券服务资源的骨干力量。如北京主要由“国家级、北京市级重点实验室、工程技术研究中心、北京市设计创新中心以及经认定的公共服务机构”提供服务；浙江的省级创新券服务机构则来自于在浙江科技创新云服务平台上的“科技部门注册登记的各级各类科研院所、高等学校、科技创新服务平台、工业设计基地、重点实验室（工程技术研究中心）、重点企业研究院和企业研究院等创新载体”。山东、上海则明确将大型仪器设备共建共享单位应申请纳入创新券服务机构。此外，社会化服务机构也正在成为创新券服务资源的重要补充，但通常对其服务能力、资质和规范性有一定要求。如上海要求服务机构须注册2年以上，有专职人员，有明确的服务内容、服务规范、收费标准；深圳则要求服务机构从业1年以上，有专职服务人员，并须通过相关行业资质认定。

（四）补贴方式

创新券通常采取“事前申请、事后兑现”的机制，具体补贴方式则可以归为两种，其区别在于事后由谁来申请兑现补贴资金。一种方式是由持券企业在服务完成后提交兑现材料申请兑现资金，此时创新券并不在服务双方之间发生流转，企业需全额支付服务款项，并在事后获得补贴，类似于“返现”的模式。目前山东、广东、天津采取此方式兑现；另一种方式则在服务时将创新券由企业流转到服务机构手中，并由服务机构提出兑现申请，此时企业只需支付扣除创新券额度后的部分服务费用，相当于“折现”的方式。北京、上海、浙江等地均采取此方式兑现。两种方式的最终受益方都是企业，相较之下后者由于直接抵扣了企业的服务支出，其补贴效果更好，但会变相增加服务机构的额外工作和资金周转压力，并且由于创新券额度计入服务总额，还需在合同起草、定价、实付票据、会计记账、纳税、统计等环节进行协调，操作起来更为复杂。

表3 地方创新券政策补贴的主要方向

（五）补贴金额

创新券的补贴金额通常基于服务合同成交额按比例折算的方式，补贴比例通常不高于合同额的50%。如上海、天津、河北、武汉等均按实际合同额的50%计算，广东规定补贴比例不高于30%。北京采取分段超额累退比例进行折算（10万以下90%，10万～50万60%，50万～100万30%，100万以上不补贴），是少有的补贴比例高于50%的地区。此外，部分地区在补贴额度上也按照服务类型、区域等因素进行了细分。如山东对“西部经济隆起带”地区按60%补贴，其他地区按40%补贴；浙江则鼓励各地市自行设定补贴比例，省级再按不超过30%给予补贴；青岛采取检验检测服务20%、知识产权服务40%、研发设计服务20%的补贴比例。

三、地方科技创新券政策的实施成效及存在问题

综合各地方公示的创新券补贴情况及相关研究资料看，创新券政策在支持中小企业科技创新、促进产学研对接和科技资源共享等方面显示出积极成效。但同时也暴露出在资源供给、制度设计、协调机制等方面的一些缺陷。

（一）取得的积极成效

一是普惠支持中小企业科技创新，有利于带动企业研发投入，有别于科技计划项目等传统择优资助模式。创新券“普惠性、低门槛”的特点，使基础薄弱、实力不足但急需资金和资源支持的中小微企业也有机会获得财政资金支持。资料显示，2014—2017年间首都科技创新券累计服务小微企业2115家、创业团队111家，支持项目2402个；2015年上海使用创新券的858家中小企业中，44%为小微企业。同时，由于创新券补贴项目“来源于企业科研需求、作用于企业生产活动”，且对企业科研活动外部支出直接补贴，也会直接引导和刺激企业增加科研活动的资金投入。如浙江2015—2016年间8600余家次企业接受创新券服务1.5万次，使用创新券金额2.36亿元，撬动企业研发投入3.05亿元，带动全社会科技创新投入超过40亿元。

二是有利于盘活科技资源存量，促进资源开放共享。自从创新券政策在国内推行以来，就与科技资源共享紧密关联在一起，也切实在促进科技资源、特别是科研院校和大型科学仪器平台资源开放方面发挥着重要作用。根据国家科技基础条件平台中心的统计，截至2017年，京、沪、鲁、浙四省市对比创新券政策实施前，新增对外共享原值20万元及以上大型科研仪器设备2万余台（套），其中浙江纳入创新券的仪器使用机时和共享率提高10%～30%。而对比山东实施创新券前后的2014、2016年数据则可见，全省入网大型科学仪器设备全年开机机时增长76%，对外服务机时由3.9万小时增长至40万小时。

三是带动公共科技服务平台建设，有利推动完善地方创新服务体系。目前，多数地方创新券政策均依托本地规模较大的科技资源共享平台或科技服务公共平台来运行。典型的有首都科技条件平台、浙江科技创新云服务平台、上海研发公共服务平台、上海牵翼网、天津科服网等。这些平台本身具有集成科技服务资源、延伸供需信息渠道、居间提供中介对接的功能，创新券政策的加入，进一步发挥“互联网+科技资源+政策工具”的集成效应，双向引导企业和服务机构通过平台建立长期合作对接关系，弥合供需双方间的信息不对称，引导服务机构在公开市场竞争中不断提升科技资源和服务供给能力。此外，北京、河北、山东等地在其创新券运行体系中，还将部分资质较好的生产力促进中心、孵化器、众创空间和科技中介机构吸纳进来，作为创新券推荐机构、审核机构，撮合企业和服务机构对接并提供必要政策服务，既协助推广了政策，也能够带动上述机构自身的服务能力和服务网络建设。

四是带动科技资源跨地区流通，有利于促进区域协同创新。科技资源的流通本就不该受地理区位限制，企业异地对接科技服务也是普遍现象，这就要求地方创新券政策必然逐步打破区域壁垒。2013年，浙江长兴县与上海市在国内首次实现创新券跨区域服务，长兴县采取设置专人对接的方式，将浙江科技创新云服务平台、上海研发公共服务平台和江苏大型科学仪器设备共享服务平台纳入长兴创新券的服务资源储备范围，对企业异地采购科技服务予以支持。2016年，《沪苏浙皖关于共同推进长三角区域协同创新网络建设合作框架协议》将长三角创新券通用通兑写入文件。2018年，京津冀三地签署创新券合作协议，互认了首批753个开放共享实验室，对企业跨地区向开放实验室购买研发检测服务，按各地方创新券政策标准予以支持，迈出了京津冀创新券互联互通打通的关键一步。

（二）存在的主要问题

尽管在实践中取得积极成效，但客观来看，地方创新券政策实施过程中还是显示出一些固有问题，突出体现在以下几个方面。

一是服务资源有效供给不足。科技资源分布的地区间不均衡，科研院校及其平台开放服务的主观意识和意愿相对不强，已开放的实验室资源与企业需求不对等，诸如此类因素都是导致创新券服务资源供给相对不足的主要原因。除个别地区外，多数地方创新券政策中的服务资源仍限定为本地机构，这也导致企业异地服务的合理需求无法得到满足。此外，由于服务能力参差不齐、资质和信用缺乏保障，社会化服务机构还没有被各地方广泛接受，成为创新券服务资源，其作用尚不能充分体现。

二是创新券支持范围界定不清。创新券应该支持什么？各方认识并不一致。而在对“创新”这一概念理解各异的情况下，如何界定是否属于创新行为，如何认定是否与企业创新直接相关，往往存在一些模糊的情形。创新券支持的范围界定过小，无法充分满足企业合理诉求，界定过于宽泛则会导致有限财政资金被分散使用，不能有效对企业技术创新活动进行补贴，甚至一些非科技创新活动也获得支持，违背创新券实施的初衷。比如涉及企业管理创新、商业模式创新等的服务，以及科技金融、法律、技术经纪、人力培训、科技中介等服务是否应纳入创新券的资助范围，目前仍有争议。

三是相关职能部门间协作不够。创新券政策执行过程中，在诸如科技资源开放、申请资质审核、合同票据核查、财政资金拨付等环节，往往需要科技、财税、教育以及企业属地管理部门间的多方联动，对政务信息交互、跨部门协作提出了更高要求。此外，作为一种新兴的政策工具，创新券无论在理念还是操作流程上，都有别于传统模式下的科技财政投入机制，也为管理部门提出了一些新的课题。比如在企业使用创新券抵扣服务费用时，合同登记如何认定、因券抵扣款项如何计税、服务机构营业收入和纳税额如何统计，诸如此类关联问题都需要多个职能部门间达成共识。

四是与之相适应的诚信监督机制不完善。在社会信用体系建设尚不完善的条件下，还不能够充分利用信用体系的记忆功能、预警功能和揭示功能，对非诚信行为不能产生较好的警示和震慑作用。在对企业和服务机构资质、科技服务使用过程和创新成果验证等方面，仅靠科技部门的审核监督机制和专家事中事后评议，不能完全起到有效约束作用。为达到财政资金严格使用的目的，不得不在创新券运行过程中增加相应约束条款和审核环节，却又会削弱创新券灵活便捷的效果。

四、地方创新券政策设计的对策建议

通过对创新券政策在各地方实践的成效和存在问题分析，本文对地方创新券政策制定提出如下建议。

（一）开放普惠与重点支持相结合

坚持创新券的普惠性导向，面向从事高新技术研发、生产、服务的中小微企业和创业团队开放申请，只要确有实质性科研活动，有购买科技服务的现实需求，就可以通过申请创新券获得相应补贴。同时，参考广东、河北等地方经验，对通过国家高新技术企业、国家科技型中小企业等资格认定，参加省级以上创新创业大赛的获奖企业和团队，可在同等条件下给予适当的优先支持。此外，结合地方鼓励发展重点技术产业领域的实际需要，对特定行业（如生物医药、智能科技）企业定向发放“专项券”“联合券”，用于支持相关领域企业创新发展，支持共性关键技术攻关，支持业内普遍需求的共性服务。

（二）适度放宽服务资源范围

一方面，继续以高校、科研院所、重点实验室等经认定机构、大型仪器共享单位等财政长期资助的机构为主要方向，扩充地方创新券服务的主要供给来源，通过正向引导、奖补激励、行政指令等措施提高其参与政策实施的积极性，将参与创新券服务的绩效纳入机构/平台申报资助、评优奖励等考核范围，择优对相关单位和人员予以奖励。另一方面，对能力强、信用好、服务规范、业界评价高、企业有需求的社会化服务机构保持开放态度，吸纳诸如CMA、CNAS持证检测机构，通过相关行业资质认可的服务机构扩充进入创新券服务资源序列，满足企业多样化需求。

（三）合理界定创新券资助范围

常规方向上，继续以研究开发、检验检测等与企业技术创新活动直接相关的“硬”技术服务作为主要资助方向，并参考《国务院关于加快科技服务业发展的若干意见》（国发2014）及科技服务业分类标准等指导文件，对创新券资助的具体范围和方向进行细化明确，可依据地方政策导向和实际需要进行适时调整。对科技查新、知识产权、技术转移等与企业创新活动有间接关联、市场需求较大、标准化程度相对较高，且需由特定执业机构提供的专业科技咨询服务，可根据地方创新券资金预算情况，合理吸纳进入资助范围，以满足企业实际需要。对金融、财税、法务、人力资源、创业服务等服务，不建议纳入创新券资助范围，如需予以补贴，可参考杭州开发区“创业券”等模式，另行制定规则。

（四）探索多样化的补贴机制

在补贴比例的设置上，可借鉴首都科技创新券“分段递推累进”的补贴方式，对小额服务合同适当提高补贴比例，大额服务合同合理设定补贴上限，以实现创新券资金的优化配置。同时，针对不同服务类型的不同特点（如检测服务往往频率高、额度低、持续时间久，而技术开发类频率低、额度高、周期不固定），以及服务费用分期付款、尾款支付等情况，对创新券补贴方式进行适当调整，如对不同服务类型实施分类补贴比例。同时，也可结合本地方实际，针对不同区域、不同对象采取适度的差异化补贴标准，以达到扶持贫困落后地区、或奖励突出贡献企业等的导向作用，但应对差别标准有所控制，以避免对创新券政策整体的普惠性和公平性产生干扰。山东、广东现行政策中都有对本省内不同区域实施差别化补贴标准的设定，可供参考借鉴。

（五）健全创新券诚信监督体系

基于科技、财税、工商等职能部门间的横向协作，以及电子政务信息、企业公开信息、科技活动信息、科研诚信档案等信息交互，逐步健全创新券管理服务和诚信监督体系，切实避免恶意串通、套取财政资金等违法违规行为。探索利用行业/企业公开数据库作为审核辅助手段的有效模式，为企业关联性判定、风险线索、统计分析等提供必要的辅助工具。建立创新券诚信档案记录，并与本地方科研诚信、企业信用档案等类似的信用机制进行衔接。对申请和使用创新券在科研活动中取得突破，以及服务企业能力强、信用好的机构，可在其申报科技计划项目、参与评优奖励、行业资质认定等事务中向相关部门推荐；对创新券审核过程中发现的不诚信行为，也可协同有关部门依法依规对涉事单位实施联合信用惩戒。

（六）推动建立跨区域创新券合作

借鉴长三角创新券互通、京津冀创新券合作的可行范式，以地区间科技服务资源开放共享和互认互通为突破，对本地企业跨区域购买科技服务予以支持，探索跨区域创新券合作的有效机制，带动更大范围的科技资源流通和产学研对接合作。制度层面，采取“一地牵头、多地合作”的模式，由区域内科技资源相对集中的地区作为牵头一方，协同建立常态化的工作沟通和对话机制，组建区域科技服务资源共享库，研究对接各地创新券政策，协商政策落地相关事宜；平台层面，集成区域内科研院校、实验室、科研条件平台、大型科学仪器设备、新型研发机构等资源，共建区域性“科技资源共享服务平台”“科技资源数据中心”等载体，提供从科技服务对接向前端技术发现及后续技术方案制定、技术评估等的延伸服务；服务层面，遴选区域内长期从事技术转移、创业孵化和科技资源组织等服务的专业机构，联合组建区域性中介服务网络，为跨区域对接资源供需双方提供居间服务。