雄安新区住房公积金改革先行区建设研究

于维洋,王战洪,胡海菊,陈 宇

(1.燕山大学区域经济发展研究中心,河北秦皇岛066004；(2.秦皇岛住房公积金管理中心,河北秦皇岛066000)

一、引言

目前我国住房金融以住房公积金贷款和商业贷款为主。通过强制缴存、互助保障的方式,我国的住房公积金制度已经覆盖全部城镇职工。截至2017年末,住房公积金缴存总额达12.48万亿元,受益人群达到1.37亿人,提取总额7.32万亿元,缴存余额达到5.16万亿元。每年职工直接购房提取和住房贷款均规模在1万亿元以上,有力支持了职工住房。但是,住房公积金发展也面临一些实际问题,如缺乏灵活性经营机制,住房公积金增值收益偏低,全国2017年住房公积金增值收益率为1.57%；对居民住房的支持力度有限,2017年全国个人住房贷款市场占有率17.06%；另外,由于住房公积金管理机构属于地方事业单位,缺乏金融机构的灵活性经营机制,经营范围较窄,亟需进行体制性改革。

京津冀协同发展作为国家战略在逐步推进,雄安新区总体规划已经完成,起步区100平方公里正在分步建设。与此同时,企事业及政府管理人员将陆续在此就业居住,并在未来呈快速增长态势,妥善解决他们的住房问题成为燃眉之急。根据相关政策规定,新区严禁大规模开发商业房地产,针对多层次住房需求建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度,个人产权住房以共有产权房为主。因此,过去那种以商业金融为主的房地产支持机制在雄安新区难以为继,应该根据中央对雄安新区的定位和要求,实行导向性、保障性更强,能够贯彻国家意志的政策性金融形式来予以支持与保障。

二、住房公积金改革研究现状

目前关于住房公积金的研究主要集中在以下三个方面。

第一,关于住房公积金制度改革方面的研究。王先柱等学者认为住房公积金制度的改革应考虑扩大覆盖面和使用范围,同时应增强其流动效率,加强监管力度[1]。陈余芳等学者提出住房公积金制度应重新定位,一是要明确住房公积金的准公共产品性质,二是明确住房公积金作为政策性住房金融的核心地位,并在此基础上探讨未来我国公积金制度的发展方向[2]。王敏通过对现行公积金制度的理性评估,提出通过限高助低提高中低收入家庭住房公积金的可及性,建立政策性住房金融机构等建议[3]。黄燕芬等认为现行住房公积金制度覆盖面不足,利用效率不高,限制了其住房保障功能的发挥。应建立“多主体供给、多渠道保障,租购并举的住房制度”[4]。孟昊等提出了在住房市场供给侧结构性改革的背景下,住房公积金制度的重新定位和优化运作流程等政策建议[5]。李珍认为将公积金制度由强制性制度改为自愿性制度,由政府管理改为用人单位工会管理,则可部分消除现存的问题[6]。

第二,关于住房公积金管理效率方面的研究。殷俊等探讨了住房公积金资金运营效率较低和保障功能存在局限性的问题,提出建立新型中央公积金制度,加强住房公积金资金运营力度的建议[7]。蒋华福对上海市住房公积金运行的绩效进行测度和分析,提出加强供给侧结构性改革的绩效治理路径[8]。周雯珺等建立博弈模型分析,得出扩大公积金贷款受益范围是均衡情况下公积金管理部门的最优选择[9]。吴义东等通过对住房公积金操作风险的案例分析,探讨了管理方式、管委会职责、成员构成和资金账户公众了解度对公积金操作风险的影响[10]。

第三,关于住房公积金对住房影响的研究。洪建国等利用倾向得分匹配倍差法研究了公积金贷款新政对住房市场销售量价的影响效果[11]。陈峰等利用湖北省调查数据,通过构建拓展 Logit模型研究住房公积金对居民购房行为的影响[12]。刘一伟利用我国七大城市2013年流动人口数据,研究分析了住房公积金对新生代农民工城市定居的影响[13]。

从上面研究成果可以看出,目前关于住房公积金的研究主要集中在现有制度完善与效率提高方面,关于公积金制度根本性改革和制度设计方面的对策和建议相对不足。

三、住房公积金改革方向

2016年中央经济工作会议,主基调是促进房地产市场平稳健康发展。2016年12月26日中改办副主任潘盛洲在《人民日报》发表文章,明确提出设立住宅政策性银行,为农民进城购房提供低息贷款；设立政策性住房担保公司,为农民向银行申请房贷提供担保。

2017年2月8日习近平总书记在中央财经工作领导小组第15次会议上,明确指出：“要研究按照建立住宅政策性金融机构的方向,探讨住房公积金制度改革,支持居民自住房需求”。

2017年3月17日新华社授权发布的《关于2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》中指出,研究按照建立住宅政策性金融机构的方向,探讨住房公积金制度改革,支持居民自住需求。

2018年全国“两会”上,国家发改委关于国民经济和社会发展计划的报告,对住房公积金改革作了更确定性和实施性的表述。住房城乡建设部部长王蒙徽在接受《求是》(2018年第6期)杂志记者专访时表示：“按照设立住宅政策性金融机构的方向,推进住房公积金制度改革,选择部分地区开展试点,更好地发挥住房公积金的重要作用。”

党中央、国务院《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》(中发【2018】35号)中指出：“支持在雄安新区设立住宅政策性金融机构,探索住房公积金制度改革,在保障性住房资金方面对雄安新区给予政策性倾斜”。

综上所述,我国住房公积金制度改革在经历了理论界探讨和多方博弈之后,在决策层已经形成了明晰目标,并上升为国家意志,就是将住房公积金机构全面改制为住宅政策性金融机构,发挥基础性金融作用,为新型城镇化、解决城镇居民基本和改善性住房需求、促进房地产市场平稳健康发展建立长效支持机制。

雄安新区作为贯彻落实新发展理念的创新发展示范区,应该按照构建新型住房供给体系的基本原则,先行一步,积极探索,为全国住房公积金制度改革提供可复制可推广的经验。

四、建立雄安新区住房发展银行的意义

在住房公积金制度基础上建立住宅政策性金融机构,能够进一步发挥社会主义国家集中力量办大事的制度优势,同时利用政策性金融的市场化机制,为住房市场提供指向明确的信贷资金,有效发挥政策性金融的宏观调控和引导作用。雄安新区住房发展银行既要发挥住房公积金聚集资金的政策性优势,同时也要充分利用金融市场募集资金,为住房建设和基础设施建设提供信贷资金,为新区建设发展提供有力支持。

(一)中央对雄安新区发展定位的有力实践

中央要求雄安新区要着力在创新发展、城市治理、公共服务等方面先行先试、率先突破,努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区,为全国改革开放大局做出贡献。在住房公积金制度基础上成立住宅政策性金融机构,是在公共服务方面先行先试、率先突破的具体实践,是新型城镇化发展和构建新型住房供给体系的有机组成部分。特别是在住房保障和住房金融方面,要实行政策性与市场性有机结合,以政策性引导为主的保障和运营机制。成立住宅政策性金融机构,能够有效解决住房公积金制度的局限性和体制性弊端,发挥政策性和市场性两方面优势,为住房保障有效提供资金支持,引导市场资金向住房市场聚集,从而支持新区快速健康发展。

(二)我国住房公积金制度改革的现实要求

我国从2017年启动住房公积金制度改革以来,中央有关部门经过调查研究、组织论证、征求意见,提出了初步改革设想和路径。但是,作为一项存在了二十多年的住房保障制度,住房公积金制度覆盖面广、资金存量大,牵扯到中央和地方、单位与职工以及部门之间的利益关系。由于实行设区市管理体制,全国各地的管理模式和政策实施也各不相同,因此改革难度比较大,很难一蹴而就。先行试点、逐步铺开、取得经验、不断改进是我国改革的一条基本经验。因此中央提出,支持雄安新区在住房公积金制度改革方面先行试点,按照住宅政策性金融机构的方向进行改革。雄安新区应该按照中央要求,以“雄安速度”加快住房公积金制度改革,并取得可复制、可借鉴的经验,为全国改革提供样本和参照。

(三)完善我国政策性金融体制的客观需要

20世纪90年代初,国家成立了农业发展银行、国家开发银行和进出口银行,有力支持了农业基础性地位、城市基础设施建设和对外贸易发展。而同样起始于这一时期的我国住房制度改革,采取了住房市场化供应的路径,导致了住房市场无序发展和房价高企,造成了金融市场“虹吸效应”,形成了对其它产业的挤出效应,给国民经济和老百姓生活带来了不利影响。虽然住房公积金具有“准金融”性质,并在解决城镇职工住房消费方面起到了巨大作用,但由于保障度不高、缺乏融资功能,因而在解决老百姓住房消费和引导住房市场健康发展方面作用有限,难以起到杠杆作用。住房作为基础性民生产品,是一种特殊商品,具有一次性支出和长期支付占家庭收入比例较大的特点,关乎老百姓生活质量和社会稳定的大局,因此不能完全交由市场来解决。特别是在新兴经济体国家,经济发展速度快,居民对住房消费需求高,市场的被动性也比较大,加上商业金融的“顺周期”操作,极易出现周期性波动和失衡,迫切需要有政策性金融的“补位”和“逆周期”调节。利用住房公积金的良好体制基础和机构优势,改制为住宅政策性金融机构,能够有效补上住房政策性金融的“缺环”,健全我国政策性金融体制,利用好政策性和市场性两个优势,汇聚住房发展资金和市场化资金,起到住房市场“稳定器”“蓄水池”的作用,同时为雄安新区健康快速发展服务。

五、建立雄安新区住房发展银行的思路

(一)组织机构

组建“雄安新区住房发展银行”,该银行是在我国住房公积金机构基础上改制而来,为国家政策性金融机构。该银行是中央和地方政府以及住房公积金缴存人共同出资成立的,并承担有限责任。

1.组织机构。建立董事会和住房公积金管理委员会,一套人马两块牌子,为住房发展银行和住房公积金管理的最高决策机构。董事长由雄安新区管委会委任,董事会成员由相关部门领导、出资单位代表、工会代表、职工代表和有关专家组成。董事会可以下设审计委员会、风险管理与关联交易控制委员会、人事薪酬委员会等。

2.监事会。可以下设履职尽责监督委员会、财务与内部控制监督委员会等。

3.日常管理机构。行长、副行长等领导层可以在河北省以及全国住房公积金管理机构和金融机构管理人员中选任。住房发展银行可以内设计划财务部、信贷管理部、科技信息部、风险管理部等机构。

4.下辖机构。住房发展银行根据发展布局可以设立若干支行和营业网点。

5.人员构成。保定市住房公积金管理中心相关人员和雄县、容城、安新三县住房公积金管理机构人员整体建制划转；河北省住房公积金系统抽调部分人员；面向全国招聘人员。

(二)资金来源

1.资本金

中央财政、河北省财政、雄安新区共同出资,新区职工账户的住房公积金余额可以作为股本投资,同时根据发展要求吸收相关金融机构和投资人出资认购。

2.资金来源

(1)住房公积金余额。雄安新区各单位和职工缴存的住房公积金、其他城镇就业者自愿缴存的住房公积金和财政奖补的住房公积金。

(2)住房专项资金存储余额。包括住房维修基金、住房发展基金、公房售房款、租赁房收入等住房类资金。

(3)中央财政和地方财政拨付的保障房专项建设资金存储。

(4)中央财政和地方财政拨付的新型城镇化建设资金存储。

(5)住房抵押证券化募集的资金。

(6)人民银行再贷款。

(7)以国家信用担保发行的住房特种债券。

(8)发行特种大额可转让定期存单募集的资金。

(9)通过拆借或回购交易在货币市场借入的短期资金。

(10)资产证券化募集的资金。

(三)业务范围

住房发展银行应该紧紧围绕新型城镇化建设和中央关于雄安新区发展定位的要求,在满足城镇居民基本居住需求上设计金融产品,开展政策性金融服务,不与商业银行争利益、争市场,实现“保本微利”运行。

1.按照新型城镇化建设要求,根据国家政策导向和雄安新区要求,开展保障房、共有产权房、公租房和棚户区改造投资贷款。

2.根据需要和资金规模开展基础设施建设贷款。

3.根据国家房地产政策和宏观调控需要,向房地产开发企业提供以土地为担保的项目贷款。

4.获得银行间证券市场准入资格,直接持有监管当局认可的债券。

5.在银行间市场对其它金融机构进行短期资金拆放。

6.个人住房方面租房及按揭贷款等业务。

六、建立雄安新区住房发展银行的步骤

(一)专题研究

为了加快该项工作推进,可以由河北省住房城乡建设厅、河北省人民银行、河北省银监局、高等学校研究机构、相关市公积金管理中心等部门组成的课题组进行专项研究,在中央有关部门的支持下,制定出具有操作性的方案,方案应上下反复论证,经有关部门批准后实施。

(二)审计及财产清查

对涉及到的雄县、容城、安新三县的职工公积金账户及管理机构相关财产进行审计,审计报告作为新的住房合作银行成立入股依据。原有的住房公积金机构资产和债权债务全部转移到住房发展银行。

(三)住房发展银行注册

住房发展银行成立应满足有限责任公司成立条件,按照有限责任公司设立步骤进行操作,例如：公司发起人的确定、制定公司章程、履行必要审批程序、出资及验资等。

(四)人员合理分流及招聘

人员合理分流及招聘可以采取新人新办法,老人老办法策略。目前公积金管理中心的人员有的属于事业编制,有的属于管理中心临时聘用人员,对于事业编制人员可以采取自愿留去办法,保留人员可以继续保留事业编制不变,新聘人员全部属于企业聘用人员。

(五)业务交接与开展

为了保持住房公积金的连续性,新的公司成立后,应将雄县、容城县、安新县原缴存职工的公积金业务从保定市移交到新公司；从外地调入职工也要办理相关公积金缴存转移业务；同时要保持政策、业务连续性,职工应该享受的住房公积金义务和权利继续保持不变。

(六)政策连续性

住房公积金现有政策应该保持连续和不变,继续按照国家政策,由住房发展银行履行住房公积金的归集、管理和使用职责,维护职工的合法权益。住房公积金这种强制缴存、逐步积累、先存后贷,国家、集体和个人共同解决住房消费资金实现住有所居的制度优势,应该在雄安新区建设发展过程中进一步坚持。