推动建立雄安新区与周边地区协同发展新格局

武义青,冷宣荣

(1.河北经贸大学经济研究所,河北石家庄050061；2.中共河北省委党校/河北行政学院国际战略研究所,河北石家庄050061)

随着雄安新区“1+N”规划体系与“1+N”政策体系的逐项出台与落实,如何高起点、高标准规划建设雄安新区成为人们关注的热点。作为疏解北京非首都功能的集中承载地,雄安新区不仅是解决北京大城市病、探索人口经济密集地区优化开发新模式的重要平台,也是缩小河北与京津发展差距、带动河北经济社会发展的新的增长极。在关注雄安新区如何高质量发展的同时,雄安新区如何与周边地区实现协调发展、形成互动发展新格局,也应该成为我们关注的重点之一。目前,雄安新区规划面积1770平方公里,与雄安新区接壤的区县有9个,其中包括保定市的清苑区、徐水区、高阳县、高碑店市、定兴县、白沟新城管委会等,涉及22个乡镇,邻近的还有保定市区和蠡县,共11个县(区)①,这些县(区)都属于雄安新区的“毗邻地区”,也是本文研究的主要对象。

一、推动雄安新区与周边地区互动发展的理论依据与现实意义

(一)理论依据

1.区域增长极理论的应用

增长极理论②认为：一个国家或地区在一定时期内,受各种条件和因素的影响,经济增长在不同部门或区域是不均衡的,初期会有一到数个部门或地区通过极化效应逐渐成长为经济增长中心,当其发展到一定程度,又会通过辐射和带动作用引导其他部门或地区成长。因此,我们把这些先期成长的部门或地区称之为经济增长极。增长极通过“极化效应——辐射效应”带动整个部门或国家的经济发展,最终实现区域发展的均衡。增长极理论还认为,促进经济增长的主要动力是技术的进步与创新。通常,技术创新将主要集中在一些具有明显的推进型特征的产业中,即增长速度比较快、规模比较大且与其他部门存在较强关联效应的产业。这些推进型产业与被推进型产业建立起非竞争性的经济联合体,通过前向效应与后向效应带动区域的整体发展。[1-4]

以增长极理论为指导,联系雄安新区与周边地区的经济发展实际,有三个方面的关系：

第一,虽然雄安新区设立的初衷是作为疏解北京非首都功能的集中承载地,但是,雄安新区的发展绝对不是孤立的,与周边地区的发展必然要形成互动关系,这种互动关系是以雄安新区作为该区域的经济增长极,通过与周边地区的互动发展,带动该区域整体竞争力的提升。

第二,作为“反磁力中心”,在承接和吸纳来自北京的行政部门、科研院所、大学院校、金融机构、央企总部以及来自全球的高端要素资源的过程中,初期形成较为强大的集聚各类资源的“磁场效应”,但随着雄安新区的发展,这种“磁场效应”会逐渐以不同强度推动和影响周边地区经济增长,这一现象符合美国经济学家盖尔增长极理论所阐述的“扩散效应”理论。

第三,雄安新区是“创新驱动发展引领区”。创新驱动是雄安新区发展的基点。雄安新区发展的主导产业主要是以新一代信息技术、现代生命科学和生物技术等为主的高端高新产业③,这些产业符合佩鲁所阐述的“推进型产业”,通过这些产业的创新引领,推进雄安新区及周边地区其他产业的科技进步和经济发展,发挥着区域“增长极”的作用。[5]

2.田园城市理论的应用

18世纪中叶,英国社会活动家霍华德提出“田园城市”的构想。他是基于社会改良的角度,从区域内城乡规划一体化的主导理念出发,把城市与乡村作为一个整体来进行规划。霍华德在他的著作《明日，一条通向真正改革的和平道路》(1902年再版时改名为《明日的田园城市》)中提出,应该建设一种兼容城市和乡村优点的理想城市，即“田园城市”。在田园城市理论中,从城乡协调的角度把城市与外围乡村当作一个整体来分析,目标是以城市繁荣与乡村发展互动取代城乡分离,进而实现城市与农村和谐相融、传统文化与现代文明交相辉映的现代田园城市发展新格局。田园城市理论曾提出“城乡是一个有机整体,城市与田园之比是1∶5,也就是规划一个城市,要把它周围5倍的土地统一规划并使之形成自我滋养的社区复合体”[6]。田园城市实质上是城和乡的结合体,其核心思想可以概括为：城市的发展要追求“自然之美、社会公正、城乡一体”[6]。

雄安新区与周边地区互动发展是世界现代田园城市建设的伟大实践。

首先,雄安新区的发展定位,体现了田园城市的内在要求。雄安新区有明确的定位,即构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市、人与自然和谐共生的美丽家园,这是雄安新区实现高质量发展的基本内涵。雄安新区远景开发强度要求控制在30%以内,按其远期规划面积1770平方公里计算,即建设用地规模约占530平方公里左右。雄安新区开展植树造林工程、绿化带和生态廊道建设、白洋淀生态补水工程和生态治理与生态恢复工程,努力打造一个“林城相融、林水相依”的生态宜居新城区。雄安新区以及周边地区未来的发展模式,体现了田园城市的内在要求；雄安新区打造“两个风貌、一个空间”④,更加符合“田园城市”的基本特征。

其次,雄安新区发展中强调城乡互动、和谐发展,体现了田园城市的本质内涵。雄安新区及其周边地区在稳步推进新型城镇化,推进城乡融合发展中,更加注重规划衔接,统一管控。在发展中强调城乡统筹、均衡发展、宜居宜业、和谐共享,这一发展思路,符合田园城市追求“自然之美、社会公正、城乡一体”的思想精髓。[7]

(二)现实意义

1.有利于缩小河北与京津发展差距

设立雄安新区,是习近平总书记亲自谋划、亲自决策、亲自推动的重大国家战略。在习近平总书记的战略思想中,不仅思考如何解决北京的“大城市病”问题,也思考着如何解决河北与京津发展的差距问题。2014年10月在讨论《京津冀协同发展规划总体思路框架》时,习近平总书记指出：“目前京津冀三地发展差距较大,不能搞齐步走、平面推进,也不能继续扩大差距,应从实际出发,选择有条件的区域率先推进,通过试点示范带动其他地区发展”。雄安新区的设立,与张家口形成“河北两翼”⑤。推动雄安新区的高质量发展,形成河北经济发展新的增长极,以雄安新区建设这个“点”带动周边地区乃至整个河北的发展,逐渐缩小与京津在经济发展和公共服务等方面的差距。

2.有利于解决河北省内发展不平衡、不协调问题

京津冀之间区域发展的不平衡,不仅存在于河北与京津之间,也存在于河北省内；不仅体现在区域之间,也体现在城乡之间；不仅表现在经济方面,也表现在教育、医疗、文化、社会保障等公共服务水平方面。从目标导向和问题导向出发,设立雄安新区,并定位于“协调发展示范区”,就是希望通过雄安新区的发展,带动和辐射周边地区的发展,与周边中小城市建立起“相互影响、相互依存”的良性互动关系,推动城乡、区域、经济社会和资源环境协调发展。这对解决其他地区发展不平衡不协调问题具有积极的借鉴意义。[8]

3.有利于《河北雄安新区规划纲要》的落实

《河北雄安新区规划纲要》(以下简称《规划纲要》)明确提出要做好雄安新区“与周边区域规划衔接,加强新区及毗邻地区管控”。从宣布设立雄安新区开始,安新、容城、雄县三县以及周边11个县(市、区)同步采取管控措施,依法实施“五冻结”和“七个严控”。即对规划、土地、户籍、不动产交易和项目建设实施严格的“五冻结”；“七个严控”包括：严禁大规模开发房地产,严禁违规建设,严控周边规划,严控入区产业,严控周边人口,严控周边房价,严加防范炒地炒房投机行为。管控事关新区规划建设大局,初衷是为了保障雄安新区规划建设工作有序开展,目的是为了将来更好地发展。雄安新区与周边地区不仅是管控,包括规划的衔接、政策的协同制定等,都体现了雄安新区发展要与周边地区形成联动效应。只有形成联动效应,才能推动《规划纲要》的进一步落实。

二、雄安新区与周边地区互动发展的基本要求

1.消除城乡二元结构

城乡二元结构在我国有着长期的历史渊源。城乡二元结构使得城乡之间的生产和生活表现出明显的二元化和结构性的失衡状态。[9-10]雄安新区在未来的发展进程中要消除城乡二元结构,不是简单地通过城市化让更多的农民成为市民的问题,而是要充分尊重当地人民群众的自愿选择。愿意成为市民的,除解决城市户口外,还应解决作为城市市民所应当拥有的社会保障、工作就业以及子女就地入学等实际问题；愿意继续做农民的,应根据《规划纲要》的城乡空间设计,为保留的特色小镇、美丽乡村提供道路、通信、网络等基础设施,提供教育、医疗、社会保障等公共服务条件。特别是要打破城乡之间的壁垒,促进城乡之间要素自由流动。[11]

2.实现基本公共服务均等化

基本公共服务均等化是通过建立一体化的义务教育制度、社会保障制度、公共卫生制度、劳动就业制度和财税制度等,实现教育、医疗、社会保障等基本公共服务在区域、城乡之间均衡化发展,努力做到基本公共服务在城乡之间、区域之间数量合理、质量相近、方便可及性大致相同。雄安新区“要引入优质公共服务资源,高标准配套建设公共服务设施,推进共建共享,构建多层次、全覆盖、人性化的基本公共服务网络,提升雄安新区公共服务水平,实现城乡基本公共服务均等化。”⑥落实好总书记所提出的“坚持以人民为中心、注重保障和改善民生”。[12]

3.实现基础设施现代化

根据国际经验,在大中小城市集聚的城市群中,核心城市与其他城市和城镇之间,必须要有完善的交通等基础设施联结,形成城乡贯通、配置均衡、功能完善的体系。目前,雄安新区前期的建设工程,主要就是打造完善的轨道交通和高速公路交通网以及城市基础设施建设,为雄安新区与周边地区的连通创造良好的基础条件。

4.发挥核心城市辐射带动作用

在一个城市群中,往往是核心城市先通过集聚效应吸纳来自周边的优质资源和生产要素,逐渐成为区域内率先实现现代化的“先导区域”,随着核心城市的强大,其辐射带动效应也在不断增强。雄安新区在城市建设发展中,要不断增强城市承载力和科技创新驱动力,不断积聚创新资源发展高新技术产业和高端服务业,通过技术溢出效应辐射带动周边地区的发展。[13]在互动发展中逐渐打造成为周边地区发展的“技术创新中心”“要素配置中心”“信息交流中心”以及“产业扩散中心”。

5.实施乡村振兴战略

在雄安新区周边有大量的农村地带,在接受承接雄安新区产业转移和技术溢出的同时,还应大力实施乡村振兴战略,按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,全面推进乡村振兴,让雄安新区周边区域特别是广大的农村地区群众也能有实实在在的获得感和幸福感。

6.处理好政府与市场的关系

解决好政府和市场的关系,必须明确哪些是政府应该推进的,哪些是市场应该解决的。雄安新区建设初期,为了能够更好地实现中央的意图和规划的要求,政府至上而下推动的力量将会比较大。政府的作用主要是做好区域空间分布的规划和引导、城市功能定位、基础设施建设、交通对接、环境治理、社会管控；而随着雄安新区的发展,更多的是需要通过市场的力量来冲破行政边界,促进经济的合理分工与协作,促进资源的有效配置。

三、雄安新区与周边地区协同发展的重点

(一)强化规划对接,抓好规划管控

坚持规划引领,切实完善提升雄安新区及周边地区管控规划体系,这是目前雄安新区与周边互动发展的基础。2019年3月18日,保定市出台了《保定市雄安新区联动发展加强周边规划建设管理工作方案》,2019年上半年基本编制完成雄安周边县总体规划,年底前编制完成县域总体规划、镇域总体规划、乡村规划,构建起多规合一的规划体系。这些规划的出台,意味着雄安新区与周边地区互动发展格局基本形成。下一步,要深入落实河北省委、省政府关于雄安新区总体规划的实施意见,全面对接《河北雄安新区总体规划》及《白洋淀生态环境治理和保护规划》,围绕“五级两规一导则”规划体系,持续推进雄安新区与周边地区在城市总体规划、土地利用规划、交通网络规划、产业体系规划、生态治理规划等专项规划的衔接,统筹生产、生活、生态三大空间,做好规划顶层设计,确保同城同步、有效融入,加快实现多规合一。同时,加强环雄安周边县、乡规划管控,实现同步规划、统筹布局、整体管控。

(二)实现产业辐射、错位发展

区域协同发展的实质是产业的协同发展。按照中央、国务院下发通知的要求,雄安新区要“发展高端高新产业,积极吸纳和集聚创新要素资源,培育新动能”。因此,一方面雄安新区应深入实施“创新驱动”发展战略,加强与中科院、中科协、中关村等高端创新资源的战略合作,加快推进高新技术产业示范园区建设；另一方面,要围绕高端产业的发展,以其产业定位和发展方向,带动周边地区发展各有特色的产业,继而形成分工合理、错位发展、各展所长的产业发展格局(见表1)。

一是雄安新区主要利用科技平台进行科技研发,周边地区进行科研成果转化,进而形成产业链合作模式,比如,保定清苑与雄安新区在项目谋划上同步、建设上对接、产业上协同,实现一体化布局,充分体现“总部研发在雄安,生产转化在清苑”。二是雄安新区发展高端产业,部分配套制造加工或产业链延伸加工业则转移到周边地区,周边地区为雄安的高端产业实行配套生产,或承担信息技术、现代生命科学和生物技术、新材料等产业的制造环节。三是雄安新区发展高端金融、商务服务、智慧物流等现代服务业,周边地区为其提供实体经济支持,促进制造业和服务业深度融合。四是雄安新区带动周边地区同步同标准发展绿色生态农业,推进一二三次产业融合发展,打造京津农业科技创新高地和农业信息化高地。周边地区要大力发展现代乡村旅游业,探索开发创意农业、都市农业、智慧农业等新业态,发展美丽乡村和特色小镇,展现与白洋淀风光相互映衬的水乡文化和平原文化风貌,突出现代田园城市的风采。五是周边地区应精准研究雄安新区发展政策,健全项目优选筛查机制,摸准雄安需求,找准自己优势,寻求两地产业脉动和同频共振点。以保定为例,雄安周边11个县区,保定占了7个,因此,保定实行全域对接雄安新区的主导产业发展规划,构建以新一代信息技术、生物医药健康、新能源和智能电网、先进制造业、新材料和节能环保产业为主导的现代产业体系。六是周边地区要围绕雄安新区高定位的产业,加快转型升级,主动对接发展,推动供给侧结构性改革。以沧州任丘市为例,其目前的产业基础优势主要是制造业,涉及石油化工、轻工、建材、机械制造、摩托车生产及配件制造、铝型材、石油钻采及配件制造、通讯器材及电力设备制造、新能源等多领域,从未来雄安新区产业定位看,应转型发展高端(装备)制造和新能源、新材料等产业。总之,周边地区要依托雄安新区,发挥地缘优势,主动对接融入,发展配套经济,走大城市辐射带动发展的路子,在产业发展上要形成各自比较优势,推进高质量协同发展。

(三)强化交通对接,推进交通网络互联互通

交通一体化是区域协同发展的基础。目前,京津冀区域交通一体化大格局正在形成。按照“网络化布局、智能化管理、一体化服务”的要求,雄安新区与周边地区正加快成为网络化布局中的网络中心或节点城市,综合交通基础设施形成合理布局。积极推动雄安军民合用机场规划设计,谋划空港经济区。周边地区要密切关注国家对雄安新区交通规划的编制设计,争取在经由境内设置轨道交通站点或高速出口,利用雄安新区周边地区密织的铁路网与之相连。同时,积极主动参与雄安新区与周边省级及以下公路的规划建设,促成城市公交向郊区县乡延伸,借雄安新区智慧交通发展之势,提升周边区域交通管理水平,共同打造现代综合交通体系,建设便捷、安全、绿色、智能的交通系统。

(四)加强生态环境治理,为雄安新区提供环境支撑

雄安新区的目标是打造“绿色智慧新城”和优美生态环境,蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。周边地区要牢固树立绿色发展理念,按照《白洋淀生态环境治理和保护规划(2018—2035年)》以及雄安新区生态发展相关规划积极实施生态对接,主动纳入新区生态空间布局,全面开展“碧水行动”“增绿行动”和“净土行动”。一是推进白洋淀上游流域综合治理,积极实施流域内“控源—截污—治河”水环境治理,开展生态修复,完成向白洋淀生态补水工作。二是大规模开展环雄安新区造林绿化,建设新区周边绿色生态屏障。三是大力推进全域绿化,以路为廊、以水为轴,高速高铁两侧推进花海景观工程,立体推进与新区的生态对接。四是开展大气污染联防联治,强化大气污染防治攻坚措施,全方位提升污染防治科学化、制度化、精细化水平。依法关停、严禁新建高污染、高耗能企业和项目。五是集中清理整治散乱污企业、农村生活垃圾和工业固体废弃物,抓好农业面源、企业建设用地污染风险管控。六是加快建设现代农业产业示范区、乡村文化休闲体验区,建成雄安新区周边重要的生态田园、绿色菜园、美丽花园和休闲乐园。

(五)强化公共服务体系建设

协同推进公共服务体系建设是促进雄安新区与周边地区协同发展的本质要求,是构建社会主义和谐社会的目标之一。为维护雄安新区及周边地区社会和谐稳定,确保当地人民群众共享发展成果,要推进公共服务均等化体系建设。一是坚持教育优先发展,促进教育公平。借助雄安新区优质教育资源的集聚,促使优质教育资源辐射带动延伸,统筹教育事业发展,带动新区周边提高教育水平。统筹职业教育发展,优化职业教育资源布局,推进对口合作,加快建设与产业发展相适应的现代职业教育体系。二是加强医疗卫生服务体系建设,提高人民健康水平。建立区域互联互通的医疗卫生信息平台,推进执业医师多点执业和医疗人才流动机制,通过合作共建、对口支援、远程医疗等措施,鼓励新区优质医疗资源向周边地区延伸,提升周边地区医疗卫生服务能力和水平。三是完善公共文化服务体系建设,推进公共文化资源共享,加强公共文化活动交流,打造共有文化品牌。

(六)强化智力对接,推进就业服务和社会保障服务体系建设

一是完善周边地区高端人才引进政策。结合雄安新区人才成长计划,制定本地中长期人才培养规划,实现人才培育的常态化、规范化、制度化。建立有利于区域产业发展的劳动用工政策和人才政策,打破行政壁垒,促进人力资源合理流动和有效配置。积极落实“双创”政策,鼓励创新和创业。二是实施积极的就业政策。搭建人力资源信息共享和服务平台,加强人力资源就业服务市场建设,完善就业服务体系；结合产业升级转移和承接的需要,积极创造就业岗位,促进就业再就业；共建共享公共就业培训基地,依托职业院校和各类培训实训基地开展职业技能培训、新型职业农民培训和农村实用人才培养,提高周边地区人力资源素质。三是健全社会保障制度,保障群众基本生活,推动养老保险关系的顺利衔接。逐步建立能够覆盖城乡居民的社会保险、社会救助、社会福利等社会保障体系,着力解决困难群众的基本生活问题。

(七)推进改革创新,完善协同发展体制机制

推动要素市场一体化改革。发挥政府引导作用,引入市场机制,推动金融、土地、信息与技术市场一体化,形成统一开放的市场,促进资源优化配置,降低跨区域交易成本。为推动市场一体化改革,有必要建立区域统一的信用体系,加强基于信用体系的市场监管。建立科技创新协同机制,推动科技创新政策一体化。建立一套科学合理的产业转移、园区共建、科技成果落地等项目的收益分配体制,研究制定产业转移对接企业税收收入分享办法。促进优质公共服务资源向周边延伸。基本实现城乡间、地区间在劳动就业、基本教育、卫生医疗、养老服务、社会保障等各种公共资源的均衡配置,要明显地提高周边地区的公共服务供给能力和公正平等的分配能力,合力推进社会事业发展。进一步优化营商环境。加大简政放权力度,提高政府服务质量效率,维护市场公平竞争,不断开创高质量发展新局面。

注释：

① 主要指保定的清苑区、徐水区、定兴县、高碑店市、白沟新城管委会、高阳县、蠡县,廊坊的固安、霸州、文安,沧州的任丘市。

② 增长极理论是法国经济学家佩鲁在1950年首次提出,后来法国经济学家布代维尔将增长极理论引入到区域经济理论中,之后美国经济学家弗里德曼、瑞典经济学家缪尔达尔、美国经济学家赫希曼等分别在不同程度上进一步丰富和发展了该理论。

③ 2018年4月21日颁布的《河北雄安新区规划纲要》对雄安新区主导产业的定位是新一代信息技术、现代生命科学和生物技术、新材料、高端现代服务业、绿色生态农业。

④ 《河北雄安新区规划纲要》提出要“塑造中华风范、淀泊风光、创新风尚的城市风貌；打造中西合璧、以中为主、古今交融的建筑风貌；因地制宜设计丰富多样的环境景观；营造优美、安全、舒适、共享的城市公共空间。”

⑤ 《河北雄安新区规划纲要》提出,设立雄安新区,“与以2022年北京冬奥会和冬残奥会为契机推进张北地区建设形成河北两翼,补齐区域发展短板,提升区域经济社会发展质量和水平,有利于形成新的区域增长极”。

⑥ 国务院批复河北雄安新区总体规划(2018—2035年)中对雄安新区的要求。