地方政府专项债券逆周期调控路径研究

■葛立国（中国社会科学院大学）

为贯彻落实我国地方政府逆周期调节发展目标，发挥专项债券积极效用，加大地方政府发展薄弱环节及重点领域支持力度，保障总体需求稳定，经济结构得以优化，投资形式更为灵活，缓解地方政府财政负担，保持地方经济稳定健康，在党和国家指引下我国颁布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，化解地方政府发展经济危机，践行结构性去杠杆发展道路，秉持可控、有序、坚定、适度理念，建立健全地方政府专项债券逆周期调控机制，开展相关改革工作，扩大专项债券规模，使市场经济焕活发展生机，优化配置地方金融资源，使经济运行更加高效，区间经济发展更为均衡，在宏观政策调配状态下推动政府专项债券市场良性发展。基于此，为助力政府及经济良性发展，探析发行地方政府专项债券逆周期调控应注意的几个问题显得尤为重要。

一、地方债券逆周期调控要把握的原则问题

为保障《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》可以得到贯彻落实，推动地方政府稳健发展，激发地方金融市场活力，确保地方政府专项债券逆周期调控与党中央、金融市场发展需求相契合，缓解地方政府发展矛盾，提高相关调控决策有效性。

（1）疏堵结合。通过改革摆脱地方专项债券模式论发展误区，缓解地方发展矛盾，解决地方政府专项债券逆周期调控问题，为此需秉持“疏堵结合”原则，在科学解决地方政府债务危机问题、无序举债问题、隐性债务等问题前提下，落实逆周期调控目标，确保市场经济与政府发展边界更为清晰，根据国家政策及相关法律法规开展融资活动，提高投资有效性，使宏观经济体系更为健康。

（2）协调配合。累积地方政府专项债券逆周期调控经验，根据党中央要求及地方政府发展其实需求优化配置调控资源，打好政策“组合拳”，实现投资、货币、财政高效配合目标。这就需要保障地方政府专项债券种类丰富，加大重大公益项目等相关难以进行商业化融资与发展项目扶持力度，发挥相关调控效用，为地方政府专项债券多元化发展创造良好环境，加之金融服务及货币政策适度配合，实现科学融资目标，满足地方政府专项债券商业化发展需求。

（3）突出关键。发行地方政府专项债券逆周期调控不可“眉毛胡子一把抓”，找准债券逆周期关注要点，以此为由打造地方政府专项债券逆周期调控体系，集中资金资源弥补经济建设短板，带动地方发展，解决融资项目后续资金配置问题，提高融资项目科学性、有效性，用关键项目驱动地方政府经济发展，达到优化配置融资资源的目的。

（4）防控风险。地方政府需树立风险意识，立足金融市场，探析专项债券发展风险，以此为由制定风险预控机制，从宏观视角出发提升地方政府偿债能力、举债能力。在重大公益项目中推行专项债券，实现项目与融资形式同步发展目标，通过推行财务管理、项目管理及风险防控等制度，完善商业化审批体系，规避风险对地方政府专项债券逆周期调控带来的消极影响。

（5）稳定预期。在加大地方政府专项债券逆周期调控力度前提下，需根据金融市场发展实况，结合重大公益项目建设进度，做好主动调节、微调、预调等工作，实现稳中求进发展目标，使宏观调控张弛有度且受金融市场引导，最终达到振兴地方经济预期。基于此，我国需以去杠杆、结构性改革为总方向，根据地方发展实况制定总目标及调控总方针，针对新项目应推行倒查责任、终身问责等制度，为营建稳定、和谐、高效调控氛围奠定基础[1]。

二、融资问题是逆周期调控成效的关键所在

融资是地方政府专项债券市场发展重要一环，一旦融资工作阻力重重，将直接影响相关逆周期调控成效，无法实现金融市场资源优化配置发展目标，为此需立足新时代背景下地方政府融资新常态，探析相关逆周期调控应注意的几个融资工作问题，在稳定预期原则加持下助力政府提高债券收益率。

（1）明确标准。地方政府需明确债券项目调控标准，为发挥债券融资及市场经济发展带动效用奠定基础，保障政府公益性重大项目可顺利落成。针对无收益项目应在统筹债券及财政预算前提下整合资金资源，若相关项目具有一定收益则需开发全新债券融资项目，部分兼具公益性、效益性融资项目，同时具备一定剩余专项收入项目需项目单位以剩余专项收入为依托进行市场化融资，使融资标准更加明确，为科学开展相关逆周期调控工作指明方向[2]。

（2）关注要点。地方政府在优化配置发展资源前提下明晰自身发展特色，开发富有代表性、重要性、突出性的项目，并开展融资活动，这就需要地方政府关注要点项目，如重大公益性项目等，引导金融机构、政府及相关组织按照我国法律法规开展市场化融资活动，支持地方政府要点项目建设。例如，某少数民族地方政府在推行“乡村振兴”战略时，为建设“美丽乡村”，以PPP 模式为依托，以“少数民族文化建设”为目标，丰富地方政府专项债券融资方法，集中力量建设乡村，开发少数民族文旅项目，发展少数民族纪念品市场，确保“美丽乡村”建设资金充足，债券种类随之丰富，继而完成“乡村振兴”任务。铁路、机场、水利、医疗、生态环境保护、供热、城乡基础设施、自然灾害防控体系等均属于新时代地方政府发展要点，为此地方政府需在“十三五”规划指引下加大融资项目开发力度。

（3）条件支持。首先需提供政策性、导向性支持，使专项债券逆周期调控更富有效性，确保地方发展与国家整体发展方向一致，避免浪费经济资源，其次需提供基础性及配套性融资支持，鼓励银行、保险企业及相关金融机构支持债券项目，支持项目负责单位推行信用类公司债券，在债券标准加持下鼓励丰富专项债券项目。例如，可按照债券标准及地方经济发展需求，以党和国家政策为先导，打造标杆型、榜样型专项债券项目，如供气项目、供电项目、高速公路等项目，根据相关项目建立健全评估体系，以此为由提供融资条件。部分专项债券可以作为项目启动资本金，同时以收益水平为标准控制专项债券利用情况，不可将相关债券作为产业投资基金、股权基金、政府投资基金等其他种类基金资金来源，不可设立子公司、壳公司等运营及注资环节，为实现去杠杆调控目标奠定基础[3]。

三、完善配套措施解决后续各项问题

（1）做好地方政府专项债券项目推介工作。为提高地方政府项目债券披露力度，吸引更多个人、企业或组织机构参与到融资活动中，应通过集中公告及印发项目清单等手段加大地方政府专项债券项目介绍力度，做好相关项目推介工作，以该工作为纽带拉近公众与地方专项债券的距离，确保公众更为了解相关债券，为此金融机构及公益型服务等组织应配合政府完成相关工作，在自愿化、商业化原则加持下确保项目落地[4]。

（2）偿债能力与专项债券项目融资能力需相匹配。为规避融资风险，优化配置经济资源，推动地方经济良性发展，需地方政府树立风险意识，加大重大公益性项目风险评估力度，对其融资能力、偿债能力、经济收益进行预估，分析项目收益及还本付息比率，确保二者相匹配，根据评估结果设计融资方案，确保融资活动科学高效，收益与产出平衡，体现项目生命周期，确保融资本息、专项债券能被预期收益覆盖。这就需要地方政府在践行国家政策前提下融入市场，受市场竞争冲击，被市场供需关系所带动，在市场化、政策化融资加持下，搜集整合一切有利于披露项目融资的信息，精准预计专项收益，为优化项目融资方案提供依据，达到规避专项债券项目融资风险的目的。

（3）建立差别性信用等级评价体系。首先，我国应指引地方政府建立统一、高效、全面、深入债务信息公开交流互动平台，以网络为依托加大债务信息披露力度，为投资者科学选择融资项目提供依据，定期公开地方政府债务率、债务限额、偿债率、余额、债券发行情况、财政状况、存续期管理等情况，在信息技术加持下建立大数据分析体系，用以挖掘地方政府专项债券发展潜力；其次，明确信用评价等级，以地方政府债务实况为导向，以提升风险评估能力为依托，以反馈实际风险为目标，制定差别性信用评价等级，加强融资风险预警、评估、监管；最后，加大信用评价反馈力度，以便及时调整相关评价体系，推动信用等级评价体系科学发展。

（4）推动地方政府专项债券朝着市场化方向发展。为保障地方政府专项债券发行科学合理，契合新时代地方经济建设需求，需积极推动地方政府专项债券市场化发展，受金融市场竞争冲击，在竞争进程中了解地方政府专项债券发展短板，以债券发行情况为依托反馈地方经济发展实况，以此为由明确地方经济发展要点，积极开发专项融资项目，丰富投资群体，创新融资模式，满足融资需求，调节债券期限，使各个有关专项债券发展的要素处于最优状态，在推进重大公益项目融资前提下，赋予地方专项债券市场发展活力，接受市场的监督与指引，并在国家宏观调控政策支持下推动地方经济与时俱进[5]。

四、结束语

综上所述，为提高我国地方政府专项债券发行逆周期调控质量，需做好地方政府专项债券项目推介工作，偿债能力与专项债券项目融资能力需相匹配，建立差别性信用等级评价体系，推动地方政府专项债券朝着市场化方向发展，解决新时代地方政府专项债券发行进程中存在的问题，落实逆周期调控目标，在优化配置经济资源前提下推动地方经济科学发展。