军事立法基本问题探讨

赵晓冬

内容提要：军事立法，是军事法治建设的基础工程，在军事法治建设中居于重要地位。深入研讨、掌握军事立法的基本问题和主要内容，夯实依法治军基础支撑，可有效促进军事立法又好又快发展。本文重点研析了军事立法的含义、特点、依据、体制等理论知识，军事立法应遵循的一般原则、特殊原则及其实践要求，军事立法名称、结构、规范性内容的确立和章节、条款、项目的设置及文字表述等技术规范。

军事立法，是军事法治建设的基础工程、前期工程，在军事法治建设中居于重要地位。深入贯彻落实全面依法治国治军方略，必须加速推进军事立法工作，尽快构建完善中国特色军事法规体系。而深入学习掌握军事立法的基本问题——理论、原则、技术等，则是实现军事立法又好又快发展的必然要求。

一、军事立法基本理论

（一）军事立法的含义

军事立法，是指拥有军事立法权的国家权力机关、行政机关、军事机关以及被授权的其他机关，为规范军事活动，调整军事领域的各种关系，在其职权范围内依照一定的程序，制定、修改和废止军事法律规范的活动。全面准确理解军事立法的含义，应当从广义的军事法范畴出发，具体把握好以下几点。第一，军事立法的主体不仅包括国家军事机关，还包括国家权力机关、行政机关以及被授权的其他机关等拥有军事立法权的机关。军事立法是由特定国家机关进行的活动。军事立法是国家机关的活动，但并非所有的国家机关都可以成为军事立法的主体。只有宪法、法律规定有权制定、修改和废止军事法律规范的国家机关，即有军事立法权的国家机关，才能成为军事立法的主体。第二，军事立法的目的在于规范军事活动，调整国家军事领域的各种社会关系，而不仅仅指向武装力量的内部活动及其相互关系。军事立法是国家立法的重要组成部分，它不同于普通立法，但也不限于军队立法。第三，军事立法活动同样强调按照法定职权和程序要求进行，不因军事活动的特殊性而发生根本改变。第四，军事立法是运用一定技术进行的活动。军事立法具有很强的专门性、专业性。第五，军事立法是一项系统工程，包括制定军事法律规范、修改军事法律规范和废止军事法律规范这三种基本形式，废止军事法律规范也是军事立法活动的重要内容。第六，军事立法的根本目的在于实现党对军队绝对领导，维护国家军事利益，保障军队战斗力建设，保持部队集中统一和高度稳定，保障官兵的合法权益。第七，军事立法的作用突出表现在为国防和军队建设提供法律依据，为军事行动提供法制保障，为形成军事法规制度体系奠定基础，为探索军事活动规律提供实践平台。

（二）军事立法的特点

军事立法是国家立法的重要组成部分。与国家其他立法活动相比，军事立法主要表现出三个突出特点。一是军事立法具有明显的强制性。军事立法较之国家其他立法，在内容上具有明显的强制性，最为突出的表现就是，在相关军事法文件中，关于军人、公民、社会组织的军事义务规范明显多于军事权利规范。同时，处罚性规范严于普通法。二是军事立法具有较强的时效性。由于战争、紧急事态的突发性和军队行动的机动性，往往需要根据战争和国防建设的现实需求，及时开展军事立法活动，适时提供军事行动的法律依据，提供公民和社会组织的行为规范。这就使得战时或者紧急状态下对军事立法时效性的要求更加突出。三是军事立法具有公开的相对性。军事活动事关国家安全和社会稳定，牵涉国家根本利益，在内容和形式上都具有一定的特殊性。因此，相关军事立法所涉及的事项本身也大多带有机密性，这就决定了军事法律规范，往往会根据国防需要而降低其内容的公开程度。与其他立法相比，军事立法活动过程的公开性和社会的参与度也相应有所区别。

（三）军事立法的依据

军事立法的依据，可以从三个方面来理解。一是实践依据。社会实践是检验真理的唯一标准，军事立法必须坚持实事求是，从实际出发，广泛、深入地进行调查研究，反映客观规律，解决实际问题。二是理论依据。军事立法必须重视科学理论的指导作用，坚持以马克思主义的法学理论为指导，保持军事立法的正确方向，并不断加强理论研究和实践应用，使理论与实践更加紧密地结合起来，增强军事立法的科学性、系统性。三是法律依据。军事立法活动除了要有实践上和理论上的依据，还必须具备法律上的基础，坚持依法进行，严格按照宪法、法律规定的职责、权限、程序、要求等有序展开。①参见万其刚：《立法理念与实践》，94～99页，北京，北京大学出版社，2006。

就法律依据而言，主要有三个方面。一是《中华人民共和国宪法》相关规定。宪法是国家根本大法，对最高国家权力机关、行政机关、军事机关以及地方国家权力机关、行政机关的职权作了相应规定，明确其可以制定相关法律、法规和制度，由此确立了国家立法权限，为军事立法提供了根本依据。二是《中华人民共和国立法法》。2000年3月第九届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中华人民共和国立法法》，2015年3月十二届全国人民代表大会第三次会议进行了修正。该法分为6章105条，主要规范国家权力机关、行政机关的立法活动，是进行军事立法活动的基本依据。其中，“立法法”第103条明确规定：“中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章。”这从法律上为制定军事法规和军事规章的军事立法活动提供了直接依据。三是《军事立法工作条例》。2017年4月13日，中央军委常务会议通过《军事立法工作条例》。5月8日，中央军委主席签署命令发布施行。该法共12章78条，对制定军事法规、军事规章的指导思想、原则、程序、要求等，作了具体规定。该条例是军事立法的重要依据，也为军事机关开展立法活动提供了基本遵循。此外，《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等，也是军事立法的重要依据。

（四）军事立法体制

军事立法体制所要解决的是，一个国家的军事立法权由谁行使及怎样行使的问题。我国现行的军事立法体制，是依据宪法、《中华人民共和国国防法》和《中华人民共和国立法法》的有关规定确立的。

一是全国人民代表大会制定宪法军事条款。我国宪法第一章总纲第29条关于国家武装力量性质和任务的规定、第三章第四节关于中央军事委员会的规定，在我国军事法体系中具有最高法律地位和最高法律效力，是制定一切军事法律、军事行政法规、军事法规、军事行政规章和军事规章的总依据。

二是全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员制定军事法律。军事法律是指，有关国防和武装力量建设方面带根本性全局性的法律规范，它的效力仅次于宪法军事条款。同时，根据军事法律调整社会关系的大小和范围不同，又可将军事法律分为军事基本法律和军事法律。目前，我国的军事基本法律包括《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国兵役法》等，军事法律包括《中华人民共和国国防动员法》《中华人民共和国军事设施保护法》《中华人民共和国现役军官法》等。

三是国务院和中央军事委员会制定军事行政法规。军事行政法规是指，依据宪法和法律制定的调整国家军事行政管理活动中所发生的各种社会关系的规范性文件。军事行政法规的效力及于普通公民、法人和其他组织。如《退伍义务兵安置条例》《现役士兵服役条例》等。

四是中央军事委员会制定军事法规。军事法规是指，根据宪法和法律制定的、调整国家军事管理活动中所发生的军事关系的规范性文件。根据《中华人民共和国立法法》的规定，军事法规只在武装力量内部实施。中央军委根据宪法和法律，制定军事法规。下列事项需要立法规范的，除制定法律作出规定外，由中央军委制定军事法规作出规定：（一）中国人民解放军的体制和编制；（二）军委机关部门以及战区、军兵种和其他大单位的任务和职责；（三）中国人民解放军作战指挥和建设管理的基本制度；（四）中国人民解放军的奖惩制度；（五）军队人员的基本权利义务；（六）为执行法律规定需要制定军事法规的事项；（七）其他需要由军事法规规范的事项。

五是中央军事委员会机关部门制定军事行政规章或者规范性文件。军事行政规章是指，根据法律、行政法规、军事法规以及国务院、中央军委的决定、命令制定和发布的规范性文件，其效力及于普通公民、法人和其他组织。如《关于义务兵提前退出现役的暂行规定》等。根据《军事立法工作条例》的规定，经中央军委批准，军委机关部门可以与中央国家机关有关部门联合制定规章或者规范性文件。军委机关部门对职权范围内需要立法作出规范的事项，应当报请中央军委制定军事法规、军事规范性文件；对业务工作方面需要作出具体规定的事项，可以制定军事规范性文件发全军各大单位相关业务部门执行。制定军事规范性文件，必须遵循法制统一原则，不得超越职责权限，不得与法律、军事法规和上级规定相抵触；没有法律、军事法规、中央军委的决定和命令依据的，不得规范权限，不得增减职能，不得创设奖惩。

六是战区、军兵种制定军事规章。军事规章是指，依据法律和中央军委的军事法规、决定、命令制定和发布的规范性文件。根据《中华人民共和国立法法》的规定，军事规章只在武装力量内部实施。如《军用土地使用权转让管理暂行规定》等，仅在军队土地管理领域内发生效力。战区、军兵种可以根据法律、军事法规、中央军委的决定和命令，制定适用于本战区、本军兵种的军事规章。战区、军兵种制定的军事规章，可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、军事法规、中央军委的决定和命令，需要制定军事规章的事项；（二）属于本战区、本军兵种职权范围的事项。

七是地方性军事法规和政府规章。地方性军事法规和政府规章是本地区国防建设的制度和行为规范，以军事法律和军事行政法规为依据制定，范围主要限于兵员征集、军人优抚及退伍安置、国防教育、军事设施保护等方面。如广东省人大常委会制定的《广东省征兵工作规定》、北京市人民政府制定的《退伍义务兵安置办法》等。

如果从广义的军事立法角度看，国际军事约章也是军事立法的一种形式。国际军事约章一经我国最高权力机关批准，就对我国具有法律约束力。在军事活动特别是涉外军事行动中，包括战争法在内的国际军事约章，发挥着重要作用。（未完，待续）