党内巡视制度功能的新阐释

侯学宾 陈越瓯

摘要：自党的十八大以来，党内巡视制度作为全方位、开创性改革的重要一环，被赋予了新的活力和功能，逐步形成以“全国一盘棋”为目标，以“千里眼”为基础，同时以“关键少数”和“把纪律挺在前面”为对象和手段的实践新特性。在类型化党内巡视制度的功能特性时，从督促检查机制、信息搜集机制、治理规则机制和监督机制四个方面分析和总结党内巡视制度的“代偿”功能。正是“党政合理分工”与“党的集中统一领导”共同形塑了党内巡视制度的“代偿”功能。

关键词：党内巡视制度;代偿;党政分工;党政复合关系

中图分类号：D262.6文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）05-0078-010

一、引言

自党的十八大召开到2017年6月止，第十八届中央的巡视工作已开展十二轮，先后完成对省区市、中管国有重要骨干企业和金融机构、中央和国家机关、中管高校的巡视工作，在党的历史上首次实现一届任期巡视全覆盖。①紧接着党的十九大在党章修改中，明确将巡视单列一条，更加具体地规定巡视制度的要求、任务和内容。②在党内巡视制度日益常规化和制度化的过程中，我们不禁反思党内巡视制度只是发挥反腐的作用吗？只是从严治党要求的制度化吗？对这些问题的回答，关涉到党内巡视制度在我国党政体制和国家治理格局中的功能定位问题。

党内巡视制度及其功能越来越引起学界的重视，研究路径和观点主要集中于“治党论”与“党治论”。③ “治党论”将巡视制度作为政党自身的组织建设手段，纳入从严治党的范畴，强调该制度的建立与完善是执政党内部制度（特别是监督制度）的创新。④“党治论”则将巡视制度的建立視为提升党的执政能力的重要组成部分，关注该制度在国家治理体系中的角色与功能，进一步揭示党内制度对行政系统的外部效应。马静、岳军：《巡视制度在我国公共服务需求表达中的应用研究》，《社会科学研究》，2014年第6期;别红暄：《巡视制度与中国国家建设》，《广东行政学院学报》，2017年第3期;丰清：《“巡”出好干部》，《人民论坛》，2015年第13期。这两种分析路径都具有一定解释力，但同时存在着不可忽视的缺陷。第一，两者都将党内巡视制度的功能定位于反腐，作一种标签化、静态化处理。诸如很多学者将其视为反腐败工作中的“镇妖之宝”，甚至将党内巡视制度的功能与反腐画上等号。陈越瓯、侯学宾：《巡视组为什么那么“牛”》，《方圆》，2015年第15期。第二，“治党论”将党内巡视制度的功能局限于党内，没有意识到制度设立后的运作过程本身不是孤立的，其功能的发挥与所处制度环境中的各要素之间相互影响。第三，虽然“党治论”注意到党内巡视制度在运行中与外部环境的互动，比如作为党内制度的巡视制度如何处理与其他国家正式制度之间的关系。但相关研究内容过于零散，不成体系。诸如有学者曾提出党内巡视制度应担负诸多公共职能，但却无法解释原本应由行政系统处理的问题是在什么样的“语境”下需要党内制度给予“救急”。因此，对党内巡视制度功能的研究需要在“党治论”的研究路径下进行更加精细化的推进：从中国特色党政复合体制的角度出发，分析党内巡视制度在整个国家治理现代化进程中所扮演的角色和功能。

本文意图对十八大以来党内巡视制度的实践进行事实描述和概括，从四个方面提炼党内巡视制度的实践新特征。在此基础上，本文提出在国家治理体系与党政复合体制下，党内巡视制度主要发挥一种“代偿”功能，也就是说当行政系统的常态治理能力不足或失效，致使国家无法通过“制度化、常规化和专业化”冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》，2011年第1期。途径实现国家治理的情况下，党内巡视制度通过政治手段“代偿”政府常态治理能力存在的缺陷，并促使其恢复正常或有机更新。更进一步，党内巡视制度“代偿”功能存在的制度前提是党政合理分工，而功能实现的制度保障是依靠党的集中统一领导。

二、 党内巡视制度的实践新特征

党内巡视制度作为一种战略性安排，其运行方式和实践特征与特定时期内党所面临的环境和任务密切相关，具有很强的政治性、导向性与时效性。在民主革命时期，贯彻中央意志、强化组织联系成为战争环境下党内巡视制度的首要任务。在改革开放三十年中，围绕经济建设和依法治国的重要目标，党内巡视制度逐步走向规范化，并以此为基础力图巡查各地各部门在政治、经济、文化等方面执行党的路线方针政策和决议、决定的情况。自党的十八大以来，党内巡视制度作为全方位、开创性改革的重要一环，被赋予了新的活力和功能，逐步形成以“全国一盘棋”为目标，以“千里眼”为基础，同时以“关键少数”和“把纪律挺在前面”为对象和手段的实践新性状。

（一） 巡视目标：“全国一盘棋”

“巡视，是政治巡视而非业务巡视”，这是十八大以来党中央对于巡视制度的重新定位。突出“政治巡视”，意味着“巡视要旗帜鲜明讲政治”，而最大的政治就是“落实党中央的精神、贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”，“把维护党中央权威和集中统一领导作为根本政治任务”。杨晓超：《增强“四个意识” 深化政治巡视》，《中国纪检监察报》，2017年3月8日，第5版。维护党的集中统一领导，就是维护中央之于各地方、部门的最高权威，确保地方与中央步调一致。十八大以来的运行实践正体现出党内巡视制度旨在实现“全国一盘棋”的目标。

“全国一盘棋”呈现出一体两面的内涵：一方面，中央具有获得所有地方服从的合法性与权威性;另一方面，中央政令在全国得到实践上的一体遵从。前者主要由宪制配置和观念机制加以维系，而后者则依赖中央对于地方执行情况的巡查，最终“保证中央政令畅通”。十八大以来的实践表明，巡视工作已经形成了以中央巡视为核心，以各省区市党委巡视、中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）巡视为两翼，以市县巡查为末梢的“一体化”巡视格局。“条块并进”的思路暗含着“一视同仁”的要求，要求地方政府以及各部门均要强化“全国一盘棋”的理念，自觉维护党中央的权威，做到令行禁止。在此基础上，巡视制度从“量”与“质”两方面扮演着中央对地方“督促检查机制”的角色，在实质意义上推动国家治理走向“全国一盘棋”。

在“量”的方面，巡视的“范围”与“频次”扩大。对于巡视“范围”，《中国共产党巡视条例》（以下简称“《巡视条例》”）经过两次修订，将人大常委会、政协、人民法院、人民检察院、国有企业等主体纳入，在横向上扩大了巡视范围，同时经由市县巡查制度以及中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）巡视在纵向上扩大了巡视范围;对于巡视“频次”，不断推出常规巡视外的专项巡视、机动巡视等新型巡视方式，并采用“一拖X”的形式进行批量巡视，“简化程序、直奔主题”，逐步提高巡视的频率以及效果，实现“一届任期巡视全覆盖”。在“质”的方面，党内巡视“内容”的质量逐步提升。巡视不同于政府内部指向具体问题解决的“专项行动”，而是从政治高度查找政府在追求绩效中出现的问题，并将这些问题转化为执政党意识形态中的政治问题，即要“着力发现违反群众纪律、工作纪律、生活纪律，搞形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题”（《巡视条例》第15条），从而在执政党层面实现地方服从中央，全党服从中央。

（二） 巡视机制：“千里眼”

在新时期的巡视工作中，“发现问题，形成震慑”是文件中频繁出现的话语。党内巡视在实践中涵盖了解实情、归纳总结、提出意见、促进解决等一系列要求，且巡视要求被提高到“对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职”《中央巡视组将对北京、天津等地开展常规巡视》，《成都晚报》，2014年3月16日，第2版。的高度。这表明，巡视制度恰似党中央的“千里眼”机制，旨在确保中央及时获知地方的真实信息，找出阻碍“全国一盘棋”格局实现的症结所在，从而为全面从严治黨与全面深化改革提供信息支撑。

巡视制度是独立于行政系统内部监督机制的信息传递渠道，具有“一竿子捅到底”的制度设计特征。《巡视条例》授权中央以及省一级巡视组针对巡视工作中的重要情况和重大问题，在规定条件下可以直接向中央巡视工作领导小组组长（一般由中央纪委书记兼任）或省、自治区、直辖市党委书记报告，这样就能使中央摆脱行政系统内部冗杂的层级设置，直接获取“一手资料”。这种新特征促使巡视制度在信息搜集上实现“量”与“质”的双重提升。第一，以“一竿子捅到底”为基础，巡视制度在“量”上强调“广泛听取各层级、各界别、各部门、各方面的意见和建议，作出全面客观的分析和判断”，“巡视工作要着力打造民意反映平台”。《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第95页。第二，巡视制度在“质”上拓展信息搜集的深度。违纪违法问题线索的搜集只是巡视工作的一部分，更为重要的是搜集“普遍性、倾向性和其他重大问题”。“着眼于全面深化改革总目标……从完善体制机制、加强监督管理上，提出针对性、操作性强的意见建议，为协调推进‘四个全面战略布局和‘五位一体建设提供决策参考”，体现出党内巡视制度在国家治理体系中的独特作用。《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第154页。

（三）巡视手段：“把纪律挺在前面”

坚持思想建党与制度建党相结合，做到用制度管权管事管人，“制度”成为新时期党内巡视推动实现“全国一盘棋”的重要抓手。“把纪律挺在前面”，是指纪法分开，将党的纪律与规矩前置，用纪律的尺子衡量被巡视党组织和党员干部的行为。“挺在前面”有两层含义：其一是时间意义上的“前置”，这表现为所谓的“抓早抓小”;其二是程度意义上的“前置”，强调实行“纪严于法”。

第一，巡视制度的“抓早抓小”与监督执纪“四种形态” 的前两种相对应，这要求在展开巡视工作时，从小职务、小问题、小倾向上抓起，将巡视监督的关口前移，抓早抓小。例如2015年《巡视条例》修订时，特别将巡视信访受理对象“由原来的被巡视党组织领导班子及其成员，延伸至下一级党组织领导班子主要负责人。因为被巡视党组织下一级主要负责人是被巡视党组织领导班子成员的重要来源”。《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第160页。

第二，“纪严于法”主要是指“标准严格”，强调把纪律挺在法律的前面，在法律不便调整的领域与法律不能调整的领域树立起严密的纪律之网。“不便调整的领域”，是指执政党传统治理手段适用的领域，国家法律因其公共性不便涉足，政治纪律与规矩所覆盖的范围是典型代表。“不能调整的领域”主要是指国家法律不能设定更高义务的领域，道德纪律所覆盖的范围是典型代表。近年来，有悖于社会公德、职业道德、家庭美德的行为成为违纪线索搜集的突破口，此时党纪体现出党组织的道德权威。

（四） 巡视对象：“关键少数”

实现“全国一盘棋”，既要依靠“将纪律挺在前面”的制度设计，也要依靠党员的一体遵从，而党员领导干部作为党的事业的骨干更应起模范带头作用。十八大以来党员领导干部在政治舞台上的“影像”被呈现为“关键少数”这一新提法，他们是层层权力归结的中心。巡视制度在推动实现“全国一盘棋”的过程中，紧紧围绕“关键少数”，表现出既“监督”又“依赖”的对立统一形态。

十八大以来的巡视制度明确监督对象主要是党组织领导班子及其成员，而其中的领导班子主要负责人则是重点。以此为基础，抽查核实领导干部报告个人有关事项的情况、与被巡视党组织领导班子成员进行谈话等一系列监督到人、责任到人的制度被搭建起来，意味着执政党的传统治理手段能经由“人对人”的方式再次得以适用，其中特别是要着力发现党员领导干部是否存在“团团伙伙、拉帮结派，是否拉拉扯扯、讲哥们儿义气”《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第143页。等违反政治规矩的现象。巡视制度通过抓住“关键少数”，相当于消解以“关键少数”为圆心，以“人身依附关系”为半径的利益共同体，力求维护党中央权威、维护党内团结统一，净化党的政治生态。

“关键少数”也是当下中国政治运行中不可或缺的要素，因此，巡视制度对于“关键少数”体现出了“保护性监督”的特点。“保护性监督”与“对抗性监督”相对，是指监督者和被监督者在整个监督过程中呈现合作的态势，在根本目标上是一致的，寓监督于支持中，在监督中推进工作。王若磊：《“保护性监督”抑或“对抗性监督”？》，《人民之声》，2014年第8期。十八大以来的巡视制度在以党组织领导班子及其成员为监督对象的同时，也强调党委“五人小组”对巡视工作的领导、推动作用。“‘五人小组要认真听取每轮巡视情况汇报，党委书记必须旗帜鲜明，对重点问题、重点人和重点事提出具体处置要求”《〈中国共產党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第91页。，“党委书记作为第一责任人，既要挂帅，又要出征”。《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第85页。

三、“代偿”：党内巡视制度的功能表现

十八大以来党内巡视实践的新特征，展现出该制度并不单纯是执政党内部传统治理手段的延续，而更有可能是中国特色党政体制下新的国家治理措施。因此，理解巡视制度的功能不能局限在党的系统内部，而是需要在党-政二元关系的范畴内进行考察。该制度的功能具有明显和积极的“外部溢出效应”，这种溢出效应的扩散方向主要针对行政系统。如何用一个概念或范畴精准界定和概括巡视制度在实践中透过党的系统渗透、扩散和外溢到行政系统的过程、机制和特性，是一个艰巨的理论难题。

本文试图运用“代偿”概念进行涵摄和概括，这个概念源自于医学领域，主要指“某些器官因疾病受损后，机体调动未受损部分和有关的器官、组织或细胞来替代或补偿其所缺损的功能”。中国大百科全书总编委员会编：《中国大百科全书（现代医学）》（第一册），中国大百科全书出版社2002年版，第197页。“代偿”发生于机体功能失灵的特殊情形下：作为“代偿”基础的替代性机体都有一定的储备力，且具有极强的易变性，一旦发生生理性需要，就会快速调动体内相关资源实现替代或补偿功能。这种“代偿”不是一种代替，最终是为了被替代性机体的恢复。中国大百科全书总编委员会编：《中国大百科全书（现代医学）》（第一册），中国大百科全书出版社2002年版，第197页。在党-政复合制度中，当行政系统的常态治理能力存在不足和缺陷时，行政系统自身难以应对这种治理失灵，或者应对成本过高，那么党的系统的巡视制度就扮演了发挥“代偿”功能的替代性机体角色。而党内巡视制度则正是凭借对于体制内相关资源极快、极强的调动能力，促进行政系统常态治理能力的恢复与有机更新，从而推动国家治理的规范化发展。

根据党内巡视制度的实践，这种“代偿”功能主要体现四个方面：督促检查机制、信息搜集机制、治理规则机制和监督机制。因此我们将从这四个方面来总结和分析巡视制度如何呈现和实现对行政系统的“代偿”功能。

（一） 督促检查机制的“代偿”

在行政系统的治理结构中，超大国家治理规模意味着必然要赋予各级地方政府一定的灵活执行权力，但是这种“灵活”会在实践中演变成为各级地方政府特别是基层政府的“乱作为”与“不作为”。前者是指地方政府为追求目标实现而“不择手段”，逾越权力正常运行边界，如为追求经济增长指标大搞“土地财政”，带来“95%被巡视省份发现地产腐败”。刘德炳：《中央巡视组：地产腐败是重灾区》，《中国经济周刊》，2014年第30期。后者主要是指“不愿为”，即地方政府参与“政治锦标赛”的动力仅限于围绕中央政府所设定的有利自身的目标，而忽视了地方政府最基本的实现公共服务均等化的任务，“民生腐败”现象突出。

地方与中央的步调不一已经刺激到单一制总基调的神经，迫使中央政府把督促检查工作上升为政府工作重要组成部分的高度，强调要把督促检查工作贯穿于政府工作的全过程。关于中央政府对于政府督促检查工作的设计，参见《国务院办公厅关于进一步加强政府督促检查工作的意见》（国办发[2014]42号）。但是，中央与地方关系中自上而下的多层级权力结构影响了行政系统自身的纠偏能力。实践中“共谋”现象的大量存在导致中央政府的督促检查措施常流于形式。第一，就“块块”关系而言，上下级政府在“行政发包制”下身兼“运动员”与“裁判员”双重角色，既要承受上级“一刀切”政策与实际情况的不兼容而“变通”执行政策，也要通过强激励机制促使下级完成本级下发或转发的“任务”。双重角色层层复制，导致上下级政府为维护地方利益而联合起来以应付检查。第二，就“条块”关系而言，“块块”对“项目制”下的“条条”有着资金需求，而“条条”在基层具体执行任务时则要通过“块块”来统筹工作，相互需求很快发展为“条块”共谋，共同致力于本辖区利益的最大化。周雪光：《基层政府间的“共谋现象”》，《开放时代》，2009年第12期;李元珍：《对抗、协作与共谋：条块关系的复杂互动》，《广东社会科学》，2015年第6期。中央政府的督促检查在“条”、“块”上都遭到层层阻截，督促检查效果不佳，影响“全国一盘棋”的实现。

面对行政系统在督促检查机制上的失灵，分属党内系统的巡视制度发挥了一种替代性的督促检查功能，有效地实现了“代偿”。第一，凭借“一体化”的巡视格局与“条块并进”的制度运行思路，巡视制度使得中央的督促检查网络化，摆脱了原有的单一进路。《巡视条例》修订后，中央对省级巡视工作由“指导”变“领导”，实现了巡视业务的“准垂直化”管理，“一竿子捅到底”的工作机制为突破“块块共谋”与“条块共谋”打下了坚实的组织基础。第二，通过增加巡视对象、巡视次数和细化检查验收的内容，巡视制度力图实现更大范围与频率的“抽查”，以及对地方政绩测算的质量管控，由此扩大“共谋”存在的机会成本，推动地方经济社会发展方式朝着中央所期望的科学方式转变，实现中央对地方行为的及时纠偏。第三，查摆问题讲求政治，一方面利于溯溪流而求渊源，在政治高度上总结这些丰富多面的问题背后的制度原因;另一方面有利于统一查摆问题时所遵循的根本标准，也为后续建章立制以及实现“全国一盘棋”打下坚实基础。

在行政系统中，由于中央集权制的“向上级负责”容易演化为“向直接上级负责”，而“直接上级”的权力核心依然指向“一把手”，这样就容易在地方形成以“一把手”为核心的人身（权力）依附关系。“一把手”的监督难题突出体现在“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”《80后干部何以频频落马》，《西昌都市报》，2018年6月12日，第A20版。。第一，“政治锦标赛”下各级地方政府的“运动员”角色使得指标达成被放在首要地位，党风廉政建设责任则相对忽视。政府内部上下级的监督常常被置于事务性考核之中，听汇报、要材料等方式使得“一把手”监督流于形式。第二，同级政府组成人员共处于一个紧密的生态系统之中，官僚体制的封闭性以及因此形成的庇护关系导致同级纪检机关监督“一把手”的力度不够。第三，“直接对上级负责”的现实使得下级政府组成人员晋升空间很大程度上被操之于上级“一把手”，抹杀了下级监督的可能性。此外，耽于“一把手”在中国政治运作中所处的“节点”地位，使得监督陷入两难。

行政系统内“分散集权”的垄断结构呼唤一种“针对性监督”，既可以使中央政府能够处理地方政府“一把手”权力过分集中的问题，又能防止破坏“行政发包制”的正常运作。巡视制度对于“一把手”监督机制的“代偿”作用体现在围绕“关键少数”精准发力：首先，巡视制度破解了“上级监督太远”与“下级监督太难”的难题，并间接带动“同级监督太软”的解决。巡视组由中央派出，其权威来自中央，但与此同时，巡视组又深入被巡视单位，通过个别访谈、抽查个人档案资料的方式详细了解“一把手”的工作情况，从而拉近了上级纪检机构与受查对象的距离，同时保障下级监督举报的安全性。而针对“关键少数”严格适用政治纪律、政治规矩，清除“团团伙伙”，旨在消除围绕“一把手”产生的人身依附关系，让政治生态重归“绿水青山”，从而为“同级监督”营造了良好的制度环境;其次，巡视制度的“保护性监督”照顾到了“一把手”在当下中国政治生活中的微妙地位，在把地方分权带来的治理风险限制在可控范围内的同时，维系“行政发包制”的正常运作，防止中央政府治理成本的放大。

四、党内巡视“代偿”功能的

制度与观念基础巡视制度“代偿”功能实现的背后，展现出一种新型的党政互动模式。需要继续追问的是，巡视制度的“代偿”功能在新型的党政互动模式中是如何孕育而生的，或者说“代偿”功能的基础是什么？在我们的惯常认识中，行政系统的科层制设计凭借其专业分工、等级有序、照章办事的形式理性特点能有效地将政治问题趋向行政方式解决。所以，上述问题可以转化为：为什么要以执政党特有的治理手段来政治化地解决政府职能转变中出现的行政问题？为什么这种政治化的解决手段能够成功？

我们必须将目光从西方政治学理论关于政党和政府关系的一般模式上回转到中国的政治现实和理论。在我国，执政党的领导在国家政治生活中起主导作用的实现包含两个重要方面：“一是中国共产党自身具有高度的组织性和纪律性，是一个严格实行民主集中制的政党;二是中国共产党将自身的组织方法通过党和国家体制拓展到整个社会，形成党治国家格局”。景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第20頁。中国的各种政治关系和重要的政治现象背后都隐约浮现这种特殊的党政复合关系，巡视制度“代偿”功能的实现过程也不例外。具体而言，正是“党政合理分工”与“党的集中统一领导”共同形塑了党内巡视制度的“代偿”功能。

（一） 党政合理分工是“代偿”功能“存在”的基础

党政关系问题的本质是执政党如何领导并掌握国家政权，实现对国家和社会的领导和治理。林尚立：《党政关系建设的制度安排》，《理论参考》，2002年第8期。从建国初期到现在，我国的党政关系经历了长期的演变过程，当下中国的党政关系是建立在合理分工基础上的复合模式。王岐山同志曾指出，“在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮”。何韬：《构建党统一领导的反腐败体制 提高执政能力 完善治理体系》，《中国纪检监察报》，2017年3月6日，第2版。“党政分工”是针对“党政合一”与“党政分开”提出的中间概念，是指在绝不否定党的领导的前提下，改革和完善党的领导方式与执政方式，党政之间在职能上分工，在载体上分开，但执政党又要以一定方式领导或参与政权。张荣臣：《准确把握“党政分工”概念》，《宁波日报》，2017年4月20日，第A11版。

“党政分工”体现了党政之间“相对分开”与“相对重合”的统一，而这种“若即若离”的关系作为巡视制度“代偿”功能存在的制度前提有两重含义：一方面，在党政“相对分开”的意义上，只有行政系统与党的系统载体分开、职能分离，才会有“替代性机体”与“被替代机体”的存在。因此，在党政合一模式下巡视制度不可能具有“代偿”功能。另一方面，在党政“相对重合”的意义上，党政之间相互协作、合理分工，理论上党的系统负有义务去弥补行政系统存在的缺陷。从现实来看，党的系统与行政系统相互协调的制度也为“代偿”提供了平台。党政合理分工下的“相对分开”与“相对重合”有着相应的观念和制度支撑，构成了巡视制度“代偿”功能“存在”的基础。

第一，从观念机制上来说，作为马列主义政党的中国共产党具有极为强烈的使命感和责任感，这体现在执政党的“先锋队”角色上。一方面，执政党基于先进性要求必须以领路人角色要求自己，体现超前地位，这就要求全党必须按照“先锋队”的高标准行事。另一方面则意味着执政党主动承担了一种“引领”和“帮带”的责任。在党的系统与行政系统关系上，党的领导决定了当行政系统出现问题时有义务进行帮扶协助并加以改善。汪仕凯：《先锋队政党的治理逻辑：全面从严治党的理论透视》，《政治学研究》，2017年第1期。

“先锋队”的角色为巡视制度“代偿”功能以何种形式存在划定了路线图，也奠定了党的系统在思想上把巡视制度的“代偿”功能当作履行“先锋队”角色的责任，对行政系统进行“帮带”的制度基础。具体而言，一方面，“先锋队”的超前地位决定了党内巡视在查找问题时要分清“树木”和“森林”，所依据的标准则必须是严于国法的党纪，而政治纪律作为执政党特有意识形态的体现，必须更加严格地前置执行，以保证党的思想高度统一，防止“先进队”中有人掉队。此外，先进性也意味着思想可以适度超前于制度供给。十八大以来的巡视制度一直体现出“实践永远跑在制度前面”陈越瓯、侯学宾：《巡视组为什么那么“牛”》，《方圆》，2015年第15期。的特点，使得巡视能够很好地超脱现有制度以创新机制、攻克弊病。另一方面，“帮带”的角色责任在宏观上体现在制度的高站位，即作为跳出“历史周期律”的治标之举和治本之策，而在微观上则是体现在对发现的问题从个别中见一般，发现共性和规律性问题，形成专题报告，为全面深化改革决策提供信息支持。