斯里兰卡新政府民族政策的转型与挑战

裴圣愚

(中南民族大学民族学与社会学学院，湖北武汉430074)

斯里兰卡民主社会主义共和国是印度洋上的一个岛国，在“21世纪海上丝绸之路”中具有极其重要的战略地位。经过多年的发展，中国已经成为斯里兰卡第二大贸易伙伴和排名前五位的投资国。目前，两国正在“一带一路”框架内合作开展港口城(Port City Project)和汉班托塔港(Hambantota Harbor)项目。

斯里兰卡人口约2 120万[1]。从语言、宗教和民族的角度可以对其人口进行如下划分：(1)讲僧伽罗语的僧伽罗人；(2)讲泰米尔语的斯里兰卡裔泰米尔人；(3)讲泰米尔语的印度裔泰米尔人；(4)讲泰米尔语和僧伽罗语的摩尔人(Moor)；(5)马来人；(6)荷兰、葡萄牙后裔伯格人(Burgher)。其中僧伽罗人约占总人口的74.9%，斯里兰卡裔泰米尔人约占总人口的11.2%，印度裔泰米尔人约占4.1%，摩尔人约占9.3%，其他民族人口约占0.2%。从宗教信仰角度来看，信奉佛教的人数约占总人口的70.1%，信奉印度教的人数约占12.6%，信奉伊斯兰教的人数约占9.7%，信奉基督教、天主教的人数约占7.6%[2]。斯里兰卡2015年宪法规定，在保障各种宗教合法权利的同时，佛教享有最崇高的地位(Foremost Place)。僧伽罗语和泰米尔语是官方语言(Official Language)和国语(National Languages)，英语也是官方使用的语言(Link Language)[3]。

一、斯里兰卡民族政策转型的背景

(一)历史转折：长期内战的终结

2009年5月，斯里兰卡政府宣布击败泰米尔伊拉姆猛虎解放组织(Liberation Tigers of Tamil Eelam)，结束了长达26年的内战。其间，斯里兰卡政府采取的非军事化、政治权力分享、公正与和解，以及物质重建与经济发展等政策措施，并未达到预期效果，有的甚至起到了反作用[4]。内战的终结是斯里兰卡历史的重大转折点，标志着该国进入战后重建的新阶段，亦可称为后战争时期，如何重新确定少数民族的地位，并促进民族地区的发展，成为政府需要解决的重要问题。

(二)外部压力：国际社会的质疑

2011年，联合国公布了秘书长专家小组有关斯里兰卡冲突的问责报告，这份报告认为，泰米尔人战争的最后阶段有构成战争罪和危害人类罪的行为[5]，因而遭到了斯里兰卡政府的坚决反对。在反对国际调查的背景下，斯里兰卡成立了汲取教训与和解委员会(Lessons Learnt and Reconciliation Commission)，并于同年11月公布了调查报告[6]，但联合国认为这个委员会不具有独立性和公正性。因此，联合国人权理事会2012～2015年间连续通过了《促进斯里兰卡国内的和解、问责与人权》的决议，重申所有斯里兰卡人不分宗教、信仰或族裔，都有权在一个和平、统一的国家里充分享有自己的人权[注]联合国人权理事会2012年3月22日第19/2号决议、2013年3月21日第22/1号决议、2014年3月27日第25/1号决议、2015年10月1日第30/1号决议。。尽管这些报告和决议的背后有某些国家以人权的名义干涉斯里兰卡内政的因素，但仍然给致力于在战后重返国际舞台的斯里兰卡政府带来了较大的国际压力。

(三)内部矛盾：民族发展的停滞

2005年，拉贾帕克萨(Mahinda Rajapaksa)当选为斯里兰卡总统，他反对同猛虎组织进行和谈，坚持使用武力，通过保持国家的半军事化状态，将权力集中在个人手中。2010年，他借政府军获得内战胜利的时机，提前举行大选并连任总统，同年，又成功使议会通过了宪法第18条修正案，取消了对总统任期的限制。可以说，内战结束以来，拉贾帕克萨执政的核心聚焦于权力的集中，为了赢得占多数的僧伽罗人的支持，刻意忽视了泰米尔人等少数民族的发展和北部民族地区的重建。虽然他在民族问题上推行的铁腕政策在某些方面取得了一定的效果，但已不能顺应后战争时期斯里兰卡国内形势的变化。

(四)现实诉求：反对集权的呼声

政治地位巩固的拉贾帕克萨大量任用兄弟、亲属和亲信担任要职，形成了在其领导下的集权统治。越来越多的斯里兰卡人相信，拉贾帕克萨不断扩权的真正目的是给特权阶层输送稳定利益[7]。2014年，拉贾帕克萨再次提前举行总统选举，试图连任。与他同属斯里兰卡自由党(Sri Lanka Freedom Party，SLFP)的西里塞纳(Maithripala Sirisena)突然倒戈，成为以斯里兰卡统一国民党(United National Party，UNP)为主的反对派的共同总统候选人。最终，西里塞纳不仅获得了僧伽罗农村选区的大量选票，还取得了泰米尔人和摩尔人等少数民族选民的支持，当选新总统。“出人意料”的总统选举结果其实反映出斯里兰卡人民反对拉贾帕克萨家族统治的现实诉求，给西里塞纳投票的选民不是因为支持他，而是为了反对拉贾帕克萨。

二、斯里兰卡民族政策转型的内容

(一)民族政策转型的启动：执行“百日工作计划”

西里塞纳明确提出了慈悲善治——一个稳定国家(A Compassionate Maithri Governance-A Stable Country)的政治宣言。当选总统之后，他开展了标志性的政府“百日工作计划”等一系列政策措施，以展现其完全不同于前任的慈悲善治。其中，民族政策的内容主要包括：落实保护在内战中丧偶的各民族妇女及其家人的措施；向巴杜勒(Badulla)、努沃勒埃利耶(Nuwara Eliya)、康堤(Kandy)、马特莱(Matale)、凯格勒(Kegalle)等民族地区的学校提供设施，发展直到大学层次的泰米尔教育；在北方和南方等民族地区建立民主的文官政府(Civilian Administration)；通过法律和社会手段防止诋毁其他民族、宗教信仰，以及宗教领袖的行为和言论，防止在不同民族和信仰之间散布怨恨和敌意；充分保护所有地区的民族的宗教信仰；国家和地方各级宗教领袖致力于推动不同民族宗教间的和解，并采取有效措施反对民族宗教仇恨的散播[8]。

(二)民族政策转型的关键：组建民族团结政府

西里塞纳就任总统后重回SLFP，并担任了以该党为核心的统一人民自由联盟(United People’s Freedom Alliance，UPFA)的领袖，同时任命UNP领袖维克勒马辛哈(Ranil Wickremesinghe)为过渡政府总理。但由于UPFA在议会中是少数党，导致西里塞纳新政策的执行频繁受阻。于是，西里塞纳在2015年8月提前进行选举。最终，以UNP为核心的善治统一国民阵线(United National Front for Good Governance，UNFGG)成为议会第一大党派，西里塞纳与维克勒马辛哈达成了UPFA与UNFGG之间的谅解备忘录，成功组建了民族团结政府。同时，作为泰米尔人最大政党的泰米尔民族联盟(Tamil National Alliance)首次成为议会第一大反对党，其领袖杉潘坦(Rajavarothiam Sampanthan)也成为32年以来议会第一位少数民族身份的反对派领袖。

(三)民族政策转型的核心：修改宪法

西里塞纳自宣布参选到执政以来，始终将修改宪法作为其政策转型和实现慈悲善治的核心内容。他推动议会于2015年4月通过了第19宪法修正案[9]，基本否定了拉贾帕克萨执政时期通过的第18宪法修正案，其要点包括：重新规定总统任期不得超过两届；每届总统的任期由6年减为5年；成立宪法委员会，恢复独立的专门委员会；确认知情权属于基本权利范畴；确认促进民族和解与国家整合是总统的责任。紧接着，新政府开始商讨向议会提交第20宪法修正案的草案，将斯里兰卡现行的比例代表制改为比例代表制与多数制(First-Past-the-Post)混合式的选举制度。新政府高效完成了制定新宪法的大量准备工作，历史上首次就宪法制定进行了广泛的社会磋商，泰米尔等少数民族政党和民间组织也自斯里兰卡独立以来首次参与宪法的制定过程[10]。2016年3月，新一届斯里兰卡议会同意成立制宪国会，并就制定新宪法达成了高度一致。新宪法将实现总统制向议会制的转变，同时将对民族问题做出明文规定。总理维克勒马辛哈表示，国家已经做好了向泰米尔等少数民族下放权力的准备，制宪国会将以透明方式讨论包括泰米尔人主导的省议会参与宪法制定等诸多问题[11]。

(四)民族政策转型的开展：多项措施并举

1.加快战后经济重建。新政府把实现更高水平的发展，加速国家经济社会协同进步，进而实现民族和解，作为民族政策的首要目标[12]。对受冲突影响的民族地区进行了大量投资，兴建用水设施、学校、医院、公路、铁路、桥梁、发电厂和港口，在恢复生产、基本公共服务和改善民生等方面取得了进展。新政府专门启动了“乡村人民力量运动”(The Grama Shakthi People’s Movement)，旨在推动农村，特别是北部农村的发展。成立了中东部省份发展特别工作小组，直接负责管理、协调、监督民族地区的发展工作。正是由于民族地区农业、旅游业、基础设施建设和经济一体化的发展，斯里兰卡保证了过去三年GDP的快速增长[13]。

2.处理战争遗留问题。新政府成立了真相、正义、和解与预防委员会，独立的有国际参与的战争特别法庭、战争失踪人员办公室、赔偿办公室，负责处理战后各项事宜。新政府签署了《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》，制定了《国家人权行动规划(2017～2021)》，以保障少数民族的合法权益，同时结束了在北部和东部少数民族聚居地区的军事管制，逐步归还军队占领的土地[14]。西里塞纳解除了有关泰米尔人社会团体的禁令，取缔民族激进组织，问责战争罪行[15]，还赦免了企图暗杀他的前猛虎解放组织成员。

3.开展象征性活动。新政府决定自2017年开始，每年举行一次“国家整合与民族和解周”(National Integration and Reconciliation Week)活动。在活动中，包括议会在内的国家机关和学校都进行国家整合与民族和解的宣誓，传递尊重文化多样性，增进民族间的和平、理解、信任和兄弟情谊，表达各民族携手实现新斯里兰卡团结统一的信心。另外，政府在2015年的独立日庆典上用三种语言发表了和平宣言，并在2016年的独立日庆典上首次使用僧伽罗语和泰米尔语演唱国歌，泰米尔语也被列入小学教育的必修科目。

4.改善国际关系。2015年，新政府改变了以往拒绝国际合作的态度，以摆脱因民族问题带来的国际孤立。在联合国人权理事会第30届会议上，斯里兰卡政府成为涉斯人权决议的共同提案国，这标志着斯里兰卡外交政策已经发生重大转变。维克勒马辛哈总理也多次向国际社会保证其政策在任何情况下都不会偏离联合国有关民族和解与问责的决议。

三、新政府民族政策面临的挑战

(一)大僧伽罗主义的严重威胁

斯里兰卡大僧伽罗主义的表现是僧伽罗化(Sinhalization)和佛教化(Buddhistization)。内战结束以来，大量僧伽罗人涌入北部和东部的少数民族地区定居，相应地，佛教大量出现在原本只有印度教和基督教的地区。内战纪念碑被修建在敏感地区，街道名称被换成了僧伽罗语。在很多地区，政客还是通过宣扬大僧伽罗主义获得选票和执政权力，因而对一些民族歧视言行置若罔闻[16]。2016年9月，数万泰米尔人就组织了名为“泰米尔人崛起”(Ezhuka Thamizh)的抗议活动，反对大僧伽罗主义，表达平等诉求。除此之外，斯里兰卡还出现了针对摩尔人和马来人的极端僧伽罗佛教主义的活动[17]。佛教力量(Bodu Bala Sena)等极端组织迅速崛起，利用社交媒体制造恐惧，煽动暴力，加剧了不同宗教之间的紧张局势。2018年3月，康堤爆发了僧伽罗人与摩尔人之间的激烈冲突，政府宣布国家进入10天的紧急状态，暂时封锁或限制了对Facebook等社交媒体的访问，这是2009年内战结束后的第一次。

(二)党派之争的负面影响

过去几年，为了赢得选举以及政治人物之间的博弈，斯里兰卡各党派的合纵连横令人眼花缭乱。连任失败后的拉贾帕克萨经过三年蛰伏，重新组建了斯里兰卡人民阵线(Sri Lanka Podujana Peramuna)，并在2018年2月举行的地方选举中大获全胜，得到40%多的选票，超过西里塞纳和维克勒马辛哈所领导的党派。这次地方选举是斯里兰卡历史上规模最大的一次选举，也是确立混合式选举制度之后的第一次。人民阵线的胜利既反映出僧伽罗佛教民族主义的强势反弹，也说明民族团结政府内部存在着一定的矛盾，甚至导致西里塞纳和维克勒马辛哈政治联盟的瓦解。从选票情况看，斯里兰卡主要政党仍然带有浓厚的族裔民族主义色彩，无法完全摆脱代表某一特定民族利益的局限性，因而，其政策往往在国家民族主义和族裔民族主义之间摇摆不定[18]。这些因素都对新政府民族政策的落实带来重要影响。

(三)宪政改革的潜在危机

斯里兰卡民族政策的走向取决于国家政治体制改革的方向。当前的斯里兰卡正处在酝酿新宪法的关键阶段，不稳定的民族关系和多发的暴力事件已经在一定程度上使新宪法的制定陷入停滞。在这种情况下，不同民族、不同政治势力、不同阶层对新宪法的权力争夺会更加激烈。总统制与议会制、比例代表制与多数制是斯里兰卡社会各界最关注的议题，这被认为是实现政府向少数民族下放权力的关键。另外，国家单一制与联邦制之间的讨论也非常热烈。为了结束内战，斯里兰卡于1987年通过的第13宪法修正案确立了省议会制度，赋予地方一定的权力。时至今日，为实现民族和解，新宪法该如何平衡中央与地方的权力，是否应该赋予少数民族更大的自主权，是否实行联邦制，少数民族的权益是否会成为宪政改革的牺牲品？当然，还有世俗国家与宗教国家、两院制与一院制等问题影响着未来斯里兰卡民族关系的发展[19]。如果这些问题不能达成共识，将直接影响新政府民族政策的制定和斯里兰卡民族问题的解决。

四、新政府应对民族政策挑战的探讨

(一)综合运用物质和精神力量，推动民族和解

导致斯里兰卡内战的原因之一就是不同民族占有资源的不公平[20]，因而，在战争结束后，新政府有意识地把以发展为主导的物质重建作为民族政策的首要任务。物质力量确实是实现社会和解的工具之一，在一定程度上，通过发展可以促进可持续的和平[21]。但是，民族和解是重新建立民族群体之间破裂关系的过程，是一个互惠渐进的过程，需要阶段性的完成防止暴力冲突，消解愤怒、偏见、误解，在冲突民族之间建立或重建积极的关系三个主要目标[22]，所以，仅仅运用物质力量是不够的。连续出现的暴力事件说明，新政府的民族政策在解决民族之间精神层面问题上亟待加强。

尽管社会普遍将僧伽罗与泰米尔、摩尔人等少数民族之间的冲突归咎于佛教极端民族主义者，但是民族冲突再现的背后有更复杂的原因。

首先，斯里兰卡经典《大史》(Mahavamsa)关于民族起源和国家形成的记载深刻影响着僧伽罗人的自我认知，僧伽罗人据此证明他们是一个被佛陀选为在斯里兰卡岛上守护教义的民族[23]。僧伽罗人成为“具有少数人情结的多数人”(A Majority with a Minority Complex)[24]，他们往往视自己为受害者，视少数民族为外来人、客人，把泰米尔人当作印度人的一部分，把摩尔人、马来人当作外部宗教世界的一部分。因此，“敌人”的存在可以满足这种特殊情结，界定自己的身份，强化民族认同和团结，使战争和政治暴力得以合法实施[25]，以捍卫该岛和僧伽罗人佛教文化的至上。在对泰米尔分离主义者漫长的战争中，僧伽罗人似乎见证了“敌人”带来的内部团结力量的强大[26]。所以战争结束之后，一些僧伽罗民族主义领导人感到需要一个新的“敌人”取代泰米尔人，以此继续维持僧伽罗民族主义者的热情，进而赢得权力。

其次，得益于新政府民族政策的转型，摩尔人等少数民族在经济上取得了一定的发展，其主要政党斯里兰卡穆斯林大会(Sri Lanka Muslim Congress)不断壮大，并被誉为“Queen-maker”[27]，摩尔人服饰种类越来越多，宗教场所数量也明显增加。这使得少数民族群体作为可见的“他者”，更容易被一些极端民族主义者描述为外来的威胁力量[28]。类似于一些欧洲国家对中东移民的反应[29]，僧伽罗人中的极端分子指责少数民族群体通过不公平手段骗取大量的经济利益，强迫人们改变宗教信仰，等等。这些谣言通过社交媒体大量传播，增加了普通僧伽罗民众的恐惧和不安。同时，世界部分地区的宗教偏见与敌视助长了极端僧伽罗主义者对少数民族群体的指责，恐怖主义的兴起为妖魔化其他宗教提供了机会。当僧伽罗人感受到自身的主导地位受到某种威胁时，就会重新使用暴力来维护这种支配地位。

针对这种情况，新政府要在短期内尽快出台新的《预防恐怖主义法》等相关法律法规，加强司法制度建设，保障司法公正透明，严厉打击暴力行为和破坏民族关系的言论，彻底改变“免罚文化”(Culture of Impunity)[30]，以期最大限度消除民族冲突带来的负面影响，而不仅仅是对暴力进行谴责，让施暴者逍遥法外。从中长期看，除了坚持原有的经济发展措施以外，还要积极运用精神力量推动民族和解。通过公民教育、媒体宣传、文化建设等方式增进不同民族之间的了解，强化对斯里兰卡民族宗教多元性的认识，反对大民族主义和极端宗教思想，建构民族和解的共同愿景。

(二)进行制度和国家性建设，实现民族整合

斯里兰卡是一个长期处在冲突中的多民族国家，在国家内部，城市与乡村、中心与边缘、主体民族与少数民族之间的张力十分明显，并长时间存在。新政府民族政策转型的实质也是为了更有效地消除张力，实现民族整合。然而，民族政策除了对民族问题进行即时性、政策性治理之外，还需要在结构性上加以完善，或者可以理解为进行包括“制度建构、社会改造和观念变革”在内的一种民族问题“结构性治理”[31]。

军事斗争的胜利为拉贾帕克萨总统实行威权主义政治整合提供了合法来源，继而在内战结束后的五年内几乎成功确立了“人格化的威权制”[32]。尽管它改变了僧伽罗与泰米尔民族间暴力冲突的状态，避免了国家事实上的分裂，但是无法实现战后的多民族权力共享。西里塞纳鲜明地反对威权主义，选择了民主政治的制度路径，通过权力和责任的分享，实现不同民族、不同政党、不同地区的和解。但是，斯里兰卡自独立以来就继承了英国民主政治，导致民族冲突发生的重要原因之一的僧伽罗民族主义及拉贾帕克萨威权制，也都是基于这种方式的民主。所以，准确地说，拉贾帕克萨的威权主义政治处在一种民主和独裁之间的灰色地带，新政府的制度路径转变也只是对原有民主的“恢复”，而非“重建”。何况，民主化是“一个相对长期的非线性过程”[33]，并不必然带来民族问题的解决。宪政改革的僵局说明，西里塞纳的民主政治路径仍然具有很高的风险，尚不能从根本上解决各民族在国家权力分配上的矛盾。

除了宏观制度路径外，结构性治理还关系到国家性建设，侧重于制度的内在本质，注重政治整合内在机制的建设，包括统治的合法性、治理能力和重叠共识等[34]。新政府的国家建设路径选择显然受到协和式民主(四个基本特征：大联合政府、比例性原则、群体自治、少数否决)[35]的影响，“最本质特征不是进行特殊的制度安排，而是通过精英们的协商努力保持政治体系的稳定”[36]，从而应对国家碎片化的威胁。正如西里塞纳所说，各党派应该停止相互的政治攻击和恶性竞争，努力开拓一条基于政党共识和良好政治环境的国家发展进步道路。作为一种族际合作治理的尝试，民族团结政府的成立，实现了SLFP与UNP的第一次联合执政，开启了斯里兰卡协和式民主的进程，也加强了国家统治的合法性。但是这种强中心合作治理[37]还处在初期建设阶段，还无法在建构包容性价值观念、培养族际合作文明、治理民族冲突等方面有所建树。人民阵线也正是抓住了新政府民族政策转型后立足未稳这一时机，获得了地方选举的胜利。因此，增强内部凝聚力、保持政策连续性、提升治理透明度和包容性、协调领袖关系[38]，是新政府及其所推动的民族政策转型需要进一步考虑的方面。特别关键的是，通过新宪法并围绕其建立新的民族问题治理体系，提升民族问题的法治能力。

目前，斯里兰卡新政府的民族政策处在关键的十字路口。2018年10月底，西里塞纳突然解除维克勒马辛哈的总理职务，任命拉贾帕克萨为新总理，宣布自己领导的UPFA退出与UNP组建的联合政府。但是，维克勒马辛哈拒绝接受辞职并继续留在总理官邸。11月初，西里塞纳又签署公报宣布解散议会。随后，斯里兰卡最高法院裁决中止了他的公报，议会又两次通过了对拉贾帕克萨的不信任投票。这一系列的事件引发了政治危机，导致出现两位自称“合法”的总理和激烈的党派斗争。民族团结政府的破裂使得新政府向民族地区下放权力的原有承诺恐将无法实现，特别是拉贾帕克萨回归政治前台被视为族裔民族主义重新开始影响国家民族政策的标志。同时，代表少数民族利益的政党在议会中不得不面临两难选择：支持对拉贾帕克萨的任命，则担心他重拾强硬的民族政策；反对任命，则担心受到议会中多数党的政治清算。因此，泰米尔人等群体表现出了对新政府现状的普遍失望和对大僧伽罗主义的深度担忧，这将在一定程度上助长极端主义思潮和暴力行为。尽管眼下的政治危机并未脱离宪法和法治的框架，拉贾帕克萨也宣布“辞职”，但如果主要政党之间的矛盾长期拖延下去，而不能在短期内得到解决，斯里兰卡的少数民族无疑会成为直接“受害者”，西里塞纳领导的民族政策转型也将前功尽弃。

如前所述，民族政策的转型是斯里兰卡新政府为推动民族和解而进行的历史性实践，面对大僧伽罗主义、党派之争和宪政改革的挑战，制度和国家性建设的再设计既是推进民族和解进程的关键抓手，又是触发民族矛盾的敏感因素。建设一旦失败，民族问题极有可能再次偏离政治解决的轨道，引发新的对立冲突。在“一带一路”倡议背景下，斯里兰卡民族政策的转型与未来的演变是我们深化国别与区域研究，加强世界民族问题分析的重要案例。