构建大型城市终身教育体系研究

王少华

（南京秦淮开放大学，南京.210000）

随着大型城市[1]社会经济的快速发展，与之相应的终身教育体系的基石作用日益凸显，人们在重视社会经济发展的同时，对终身教育体系的构建并没有足够的重视。本文结合近期中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提出的“建成服务全民终身学习的现化教育体系”要求，拟就大型城市终身教育体系构建问题作一探讨，以求教于同行。

一、终身教育、终身教育体系界定

终身教育，从字面上来理解，应该是对一个人一生所进行的教育。即教育是伴随人的终身过程，包括学前、小学、中学及大学等阶段的教育，又指组织性的学习或间或性的学习，它所表现出的特征是学习的内容、方法和技术，学习时间往往具有不确定性、灵活性和多样性，目的是维系和提高个人社会生活的质量，以适应急剧变化的社会和科学技术迅猛发展的需要。而国家层面颁发的法规、文件虽然都提及终身教育概念，并对终身教育提出要求，但并没有给予明确的界定。例如，2016年新修订的《中华人民共和国教育法》仍然采用的是原有的两个体系“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”。以至于迄今为止终身教育还没有形成统一的权威性的界定。

对于大型城市终身教育的界定，笔者认为还是从大型城市社会经济发展对终身教育的要求来给予简洁明了的界定为妥，拟采用文献[1]的界定：“城区行政区域内除现代国民教育体系以外，各级各类有组织的教育培训活动”。

“体系”在《辞海》中是这样描述的：若干有关事物互相联系、互相制约而构成的一个整体。终身教育体系的构建与社会经济发展密切相关，虽然其自身构成是一个错综复杂的系统，但只要把握住最为核心的关键词，就能较为准确地给予界定。笔者认为，大型城市终身教育体系可以界定为：以推进与城市社会经济相适应的学习型社会建设为目标，以终身教育思想为引领，通过对教育系统和社会机构为社会成员提供终身参与有组织学习机会的教育制度的重建或改造，强化各级各类教育对社会的开放，支持各级各类社会教育机构的共同参与，面向社会全体成员提供有质量保障的、公平的且能负担得起的终身学习机会，促进个体和城市社会的协调、同步发展。体现终身性、全民性、广泛性、灵活性、服务性、惠民性特征，通过有效措施和路径提供学习保障，改变公民的学习理念，校正学习方式，发掘公民学习潜能，培植团队的学习意识，创新学习模式，注入学习活力，逐步养成公民持续学习、不断学习的习惯。

二、大型城市构建终身教育体系的必要性

（一）大型城市构建终身教育体系可为中国城市树标立竿

中国的发展，特别是大型城市经济发展成为世界奇迹，极大鼓舞、激励了中国人民。但今后如何发展，特别是可持续发展问题，应当成为政府需要高瞻远瞩地进行谋划并果断作出顶层设计的关键。毛泽东曾经说过：“决定的因素是人而不是物。”笔者认为，人的发展是城市发展的最为重要的因素，而面对“一天不学问题多，二天不学走下坡，三天不学没法活”的今天，大型城市必须要为人的终身学习提供“人人皆学、处处能学、 时时可学”的便利，这是不容置疑的。从这一理念出发，终身教育在整个大型城市发展中占有十分重要的地位，不可动摇。所以构建符合大型城市发展的终身教育体系，不仅能为城市发展提供原动力，而且体现大型城市对终身教育发展的重视。我国城市在终身教育体系构建方面还没有予以足够的重视，让大型城市在这方面先行一步，为解决中国城市发展建设中存在的后续力不足问题、让终身教育在其中发挥作用提供经验[2]。

（二）社会经济的高速发展需要终身教育体系的支撑

大型城市高速发展，新技术、新思潮、新思维不断涌现，必然会对所在城市的个体带来越来越高的要求。因此，终身学习成为经济发展的重要基石，终身教育在社会经济发展中的作用不断彰显，人们只有紧跟时代的步伐不断学习，才可能不断适应飞速发展的城市社会，才能在城市中有所作为。人提高自身素养、技能等方面的唯一路径就是学习。终身教育的发展必然成为大型城市持续、快速乃至于飞速发展的保证。而终身教育的发展又必须服从于、服务于大型城市的发展，所以终身教育的发展并不是简单的事，需要全社会形成共识和大力支持。现阶段我国大型城市发展太快，由于惯性思维，人们思想还没有跟上城市发展的步伐，自身持续发展的意识普遍没有形成，自身发展也没有长远系统的规划，大多数都是应付式的学习。而目前我国大型城市的终身教育的发展处于“自由发展”阶段，终身教育的发展还没有得到应有的重视，在国家级层面还没有立法，仅有上海、太原、宁波三座城市颁布了终身教育促进条例，终身教育的发展远远跟不上城市发展的速度。如果不加快发展终身教育，将会影响城市发展进程。

（三）科技高速发展对人的发展提出了“升级”的新要求

随着信息技术发展和社会进步的加速，人类社会拥有的知识更新加快，总量呈几何级数增长。人们从学校获取知识就能管一生的时代，已经一去不复还。人们要适应现在的工作和自身发展的需要,不断学习和更新知识，是跟上时代发展步伐的唯一路径。同时，新的时代背景和历史机遇对大型城市经济发展提出了更高挑战和更高要求。大型城市担负着引领全国城市发展的重任，必然导致对社会经济领域自主创新能力、资源利用效率、产业结构水平、信息化程度、质量效益等方面的转型升级和跨越发展有较高的要求。随着科技的发展，科研成果迅速转化为产品和商品的周期的缩短，新兴产业的不断涌现，以往那种终身一个职业和学校的一次性教育就能终身受用的时代已成为历史。社会的发展、经济的转型对人的综合素质提出了更高要求。促进终身教育发展，实现人的素养的全面提升，迫切需要建立适应人一生的不断的学习要求的新的终身教育体系。

（四）构建终身教育体系能保障人的“学习权”

终身教育是个人实现持续发展的需要，是社会对人的德智体美劳等方面素质全面发展的必然要求，应该贯穿人的一生，它不仅是人们从业的手段，更应当成为丰富人的生活、提高个体品位和生活质量、完善自我、实现个人价值的手段。它对大型城市的发展影响深远，且是隐性的，但绝对不是立竿见影的，往往难以在短时间内显现。因此，必须持续保证终身教育的发展，为个体提供更多、更好、更实用的教育服务。而要达到这一要求，仅仅通过颁发几份文件和制定几个政策来对终身教育的发展加以支撑显然是不够的，因为终身教育是一个系统工程，要求很高，需要全社会的理解和支持，各相关部门的相互配合，有些工作必须带有一定的强制性。因此，终身教育必须通过建立体系来保证其发展，保障城市所有公民的受教育权，特别是向失业人员、妇女等群体提供继续教育，通过体系创立内驱性可持续发展机制，督促各级政府将终身教育事业列入社会事业发展规划，并作为重要工作常抓不懈，并能在人员配置、资金支持、规范建设等层面形成制度体系，保障终身教育与社会经济同步发展[3]。

三、大型城市终身教育体系的构想

（一）指导思想

以党的十九大精神、习总书记系列讲话精神和《中国教育现代化2035》为指导，以先进理念引领发展，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享、共生六大发展理念。创新发展思路，创新体制机制，以促进全民终身学习为目标，以提高居民综合素质、服务人的全面发展为宗旨，以建立健全终身教育体系为着力点，完善政策措施，加快终身教育发展，保障全体市民学有所教、学有所成、学有所长、学有所用，建成高水平的学习型强市。

（二）基本原则

坚持统筹协作原则。发挥党和政府的引导推动作用，强化政府主体责任和统筹功能，把终身教育纳入城市经济社会发展总体规划。广泛动员社会力量，共同参与终身教育，形成党政统筹领导、终身教育部门主管、相关部门配合、社会各界支持、群众广泛参与的终身教育格局。

坚持以人为本原则。以学习者需求为导向，以学习者为中心，根据不同职业、不同年龄、不同文化程度、不同收入居民的实际，为他们提供多样化、多形式、多层次的教育服务，体现终身教育的惠民性，确保社会的公平。

坚持改革创新原则。将顶层设计与基层创新有机结合，强化实用性。加强终身教育制度化、规范化建设，注重多元主体的培育，引导各级各类学校和社会力量积极主动服务于终身教育。运用各级“学习在线”平台及现代信息技术，创新终身教育模式和方式，推动终身教育可持续发展。

坚持特色发展原则。立足城市发展，面向社区基层，将终身教育办到居民的家门口。推进城市终身教育特色发展，挖掘城市历史、人文资源，结合城市经济发展状况、人的发展需求，因地制宜、因势利导培育终身学习活动品牌，卓有成效地开展终身教育活动。

（三）大型城市终身教育体系的构建

《中国教育现代化2035》中提出十大战略任务，将“构建服务全民的终身学习体系”列在第五条，且要求比较具体，为指导终身教育体系建设指明了方向，为高效构建大型城市终身教育体系提供了依据。为此，可从以下六大方面构建。

1.构建行政管理体系

《中国教育现代化2035》中提出：“建立跨部门跨行业的工作机制和专业化支持体系。”众所周知，国家层面至今还没有建立主管与实施终身教育的行政机构，以致于从上到下都没有建立这样的行政机构。笔者认为，大型城市在这方面可以先行一步，在市、区、街道建立三级行政机构，在市、区两级教育局增设终身教育局，在街道增设终身教育科。市终身教育局在市政府的领导下，负责大型城市终身教育发展规划的顶层设计，制定大型城市终身教育总体发展战略、终身教育政策及实施策略，组织监测与分析城市全民终身学习需求，协调与其他部、委、办、局等行政机构的关系，包括在不同部门、不同的教育机构及不同的教育对象之间，建立起科学、可操作的责任机制，各司其职，共同促进终身教育事业发展。还要通过整合和建设各种教育资源，搭建各种教育平台，组织开发项目，对参与终身教育活动中居民取得的成果进行评估和认证，设计并进行全市终身教育体制运营及管理。区终身教育局按照市终身教育局的要求，根据市终身教育局的指示精神，结合所在区的情况，制定相关区级终身教育工作计划，全面负责所在区终身教育实施工作。街道终身教育科主要负责执行，并创造性地开展工作[4]。

2.构建法律法规体系

《中国教育现代化2035》中提出：“建立全民终身学习的制度环境。”制度指要求在一定的范围内所有人必须共同遵守约定的办事规程及行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼仪等规范，当然也包括立法。借鉴发达国家、地区终身教育立法的经验，笔者认为，大型城市终身教育立法应该尽快提到议事日程，可以有两条思路供参考。一是出台“终身教育法”。目前我国大型城市上海、太原、宁波均出台的“终身教育法”。它更多地强调政府在终身教育体系及其对个人学习、教化过程中的主导作用，强调“自上而下”，更多地偏重“教”，忽视个人应肩负的学习责任，考虑的是个人的终身教育过程，还没有形成个人的自觉行为，需要政府的推动，甚至于强制。立法的宗旨是注重对教育组织的教育功能、定位及其教学行为，以及师资配备、教学场所、设施、设备、教育基地等客观条件的规定。采用这种方法是为了能够比较快速地、规模化地推进终身教育的发展。当然在发展过程中，可能会出现对学习者需求、个性的彰显、个人学习的主观能动性等问题的忽视。二是出台“终身学习法”。目前发达国家、地区大多采用这一方法。这种方法是以促进个人的“终身学习”为立法目的，更多地是以学习者个体为中心，表现在行为上，把学习行为看成是一种社会行为和生活方式，强调的是个人自身自觉的学习精神、创新精神和进取精神。政府的立法宗旨是通过“终身学习”来促进良好的社会风气的形成，十分注重对个人学习过程提供便利和帮助。强调政府为个人提供更多的学习资源，满足个人自身的发展。对于大型城市终身教育立法的选择，笔者认为，应在充分调研的基础上，深刻认识其城市的发展水平和个人发展状况，作出抉择。但有一点必须明确，我国大型城市普遍都是跨越式发展，速度太快，人的发展与大型城市发展不一定同步，有的还跟不上大型城市发展的步伐。要将个体自觉地为自己的学习行为负责、积极履行学习者应有的职责纳入立法之中。建议大型城市如选用“终身学习”立法，一定要增加体现政府对终身教育的主导或强制力的条款。如选用“终身教育”立法，也要增加尊重人的个性、满足个人学习需求等方面的条款。这种向“中间”靠的方法，也符合我国大型城市的实际情况[5]。

3.构建独立的终身教育师资管理体系

终身教育教师是终身教育质量的保证。教师的知识结构、能力素质、综合素养的构成直接关系着终身教育质量。现阶段各城市终身教育教师大多来自学校，现状是兼职多，专职少；缺乏职前和在职培训，且工资待遇不高；其管理较为松散，很多教师得过且过，在其位不谋其职，影响了终身教育的发展。要加快提高终身教育教师的专业化水平，各市应对开展终身教育教学活动教师的入职标准予以明示，并在颁布的终身教育法律的相关条款中体现出来。充分挖掘大型城市充裕的人力资源，鼓励名人名家、资深专家、学者，甚至于能工巧匠等各类专业人才积极参与，建立起一个强大、众多、齐全、高效的专业教师和兼职教师队伍人才库，满足终身教育事业的发展。对从事终身教育工作的教师要实行“三高”政策，即高标准、高待遇、高要求。从事终身教育教学的教师要实行终身教育教师资格证书制度，并单独建立职称评聘系列，鼓励优秀教师进入终身教育行列。强制要求从事终身教育教学的教师参加定期和不定期的教学培训，每年和每学期都需要达到规定的继续教育学时，并通过考核保证培训的实效性。采取有效措施，提高教师的工资待遇，充分调动其教学积极性。实施绩效管理，优秀教师予以奖励，特别优秀教师给予晋级，不合格者予以处罚，甚至于开除。[1]

4.构建整合开发现有资源开展终身教育的体系

全方位开展终身教育，就必须利用现有资源，对现有教育资源进行优化组合，使之更好地为终身教育事业的发展服务。一是整合各类学校资源。充分发挥各级开放大学的主导作用，从法律上赋予开放大学一定的行政权力，重点负责大型城市内所有可能为终身教育提供服务的学校资源的整合，将需要学校资源为终身教育提供服务的项目全部交开放大学负责，让专业的学校做专业的事。二是充分利用社会教育资源。有目的、有计划地推进图书馆（室）、文化馆、科技馆、纪念馆、博物馆、美术馆、社区书屋和体育馆等社会公共文化设施向社会免费或优惠开放，满足居民学习需求。机关、企事业单位、社区综合服务中心、基层综合性文化服务中心、社会组织等均要为终身教育开“绿灯”，为居民终身学习提供教育服务。通过政策引导社会培训机构参与终身教育。三是整合数字化教育资源。要通过法律条款来规范数字化学习资源的建设、共享和整合，消除数字化学习资源整合的障碍，突出资源建设和整合的有效性，更好地为终身教育服务。充分发挥各市“学习在线”平台的远程教育作用，做好各级各类“学习在线”平台互联互通互动工作。开发有地域特色的网络学习视频和终身教育课程，加快建设终身学习资源网上超市，构建网上交流互动平台和数字化学习共同体，实现数字化学习惠民。新辟新型传播媒介开展终身教育。利用数字化报纸、杂志、广播、电视、网络媒体以及电子屏等多维、立体化信息化终端为居民提供多种形式、多种路径的学习服务。[1]

5.构建学习成果认证积累转换体系

《中国教育现代化2035》中提出：“建立健全国家学分银行制度和学习成果认证制度。”在国家层面还没有建立制度之前，可以先建立大型城市间的学分转换与累积系统，提供一套可供城市学校之间学习测量、比较和转换学习成绩的认证系统，以学习项目要求的达成度获取学习学分。这一系统可以用于所有的学习项目，制定每一个学习项目的测量标准及等级，无论选用何种学习模式、学习形式[6]，只要达标即可。值得一提的是，上海市在全国先行一步，在继续教育领域首开先河，率先试行学分积累与互认制度。上海市教育委员会直接主管，并指定上海开放大学具体负责上海市终身教育“学分银行”组织与实施，建成了中国第一家省级学分银行，2012年7月正式启动运行。上海学分银行以继续教育（学历教育、职业培训和文化休闲教育等）学分认定、积累和转换为主要功能进行学习成果的管理与服务，面向普通上海市民提供教育服务，旨在为学习者搭建四通八达的终身学习“立交桥”，从而有效推进上海学习型城市建设。笔者认为，可以借鉴上海的经验，先在几个城市进行联合试点，探索建立学习成果认证、积累和转换制度及激励机制。联动建设几个城市间的终身教育学分银行，建立起居民个人学习账号，研制、开发出带有科目、学时、学分记载等服务功能的社区居民学习卡，用于记载学习者学习等方面的信息，逐步累积居民终身学习电子档案。通过各市“学习在线”服务平台，实现个人学习成果记录、存储、认证等功能，将认证后的个人学习成果纳入各市终身教育学分银行。试点成功后，最好逐步在全国建立全民校外学习成果认可制度，以改变民众普遍过度只重视正规教育的学习现象[6]。

6.构建监控评估体系

要保证终身教育持续健康发展就必须建立完备的终身教育监控评估体系。终身教育监控评估体系要体现科学性、地域性、可操作性等特点，遵循终身教育教育监控评估的方向性、发展性和教育性原则。建议建立城市学习质量分析监控评估体系，监控评估体系的构建主要要体现在以下六个方面：一是监控评估体系要对整个城市的学习现状进行分析，并能为今后终身教育发展提供第一手资料；二是监控评估体系要体现对每一个受教育者作为学习主体的爱护，使学习者的内在需求和内在潜力分别得到满足与发掘，为终身学习主体的动力开发体系提供依据；三是监控评估体系要体现学习者学习的自主性和实用性，学习方法、技术与过程等路径更加切合学习者的特点，有力地促进学习者走符合自身实际的独特发展道路；四是监控评估体系要体现引导进一步实现教育的普及化和开放化，鼓励各类教育要在不断提高教育质量的前提下，树立共容理念，交叉结合，发挥各自优势，相互联通，为社会成员开辟多条成才通道；五是监控评估体系要体现尊重社会教育力量组织的学习活动；六是监控评估体系需要引入新闻媒介参与监督，利用其社会影响力，对终身教育监控评价体系中终身教育发展的经验进行报导和颂扬，使更多的人支持终身教育的发展。当然，在城市制定监控评估体系时，不要局限于笔者提到的几个方面，要在调研的基础上，多角度谋划，体现政府的主导作用，精准确定评估指标、评估系数、评估项目、评估标准、操作要点等。考虑到城市在持续发展之中，监控评估体系必须跟上城市发展的步伐，每年都要修正、完善，以便作出准确的评价[6]。