信息化促进基础教育公平政策研究

蔡旻君　魏依云　程扬哲

[摘   要] 在促进基础教育公平发展进程中，教育信息化的作用越来越显著。依据政策工具，通过对2003—2018年间有关信息化促进基础教育公平的政策文本分析发现，政策文本数量逐年递增，主题要素涉及面较广，其增长速度和内容偏重各有不同，仍需要进一步补充和完善。针对教育信息化进程中可能出现新的教育不公平问题，以及政策文本制定中如何合理分配能力建设工具和命令工具的比例问题，研究建议在政策执行过程中应加强后期监测力度，健全动力牵引机制;在主题内容中突出权威重组工具的重要性，强化技术支持学生发展手段的探索与应用。

[关键词] 基础教育公平; 教育信息化政策; 政策工具

[中图分类号] G434            [文献标志码] A

[作者简介] 蔡旻君（1973—），男，甘肃宁县人。副教授，博士，主要从事学习科学与技术、课程开发与评价研究。E-mail：caimj916@126.com。

一、引   言

教育公平是社会公平的重要基础。基础教育公平与否将会影响到高等教育质量、个体就业择业及家庭经济收入等社会问题。在我国著名学者顾明远教授主编的《教育大词典》中，基础教育被称之为“国民基础教育”，是指对国民实施基本普通文化的教育，也是提高公民基本素质的教育，或者指为继续升学和就业培训打好基础的教育[1]。改革开放以来，在党和国家的大力支持下，我国基础教育信息化建设取得了巨大成就，不仅有效提升了基础教育质量，而且在实现教育公平和促进教育均衡发展方面都发挥了重要作用[2]。2018年4月18日教育部印发《教育信息化2.0行动计划》，指出教育信息化“必将成为促进教育公平、提高教育质量的有效手段”。从教育公平视角审视基础教育信息化现状是促进其健康、高效发展的重要契机。本文将基础教育视作一类“包括学前教育、九年义务教育、普通高中教育以及特殊儿童教育在内”[3]的教育形式，对我国信息化促进基础教育公平的政策文本进行系统整理，依据分析结果展开讨论，并就内容建设及应用发展提出对策建议。

二、政策工具的选择

政策工具是政府实现政策目标的手段和途径。政策工具可以很好地分析一类政策的发展和侧重。通过对政策文本的分析，可以了解该类文件发展历程，并结合实际情况提出问题和对策建议。对于政策工具的划分，不同学者有不同的标准。最早尝试对政策工具进行分类的是荷兰经济学家Kirschen E.S，他整理出64种一般化政策工具，但并未加以系统化分类[4]。Savas 把政策工具具体区分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、市场等多种类型[5]。国内已有的教育政策工具文献大多根据以下几种分类作为参考：McDonnell & Elmore[6]的分类标准，即将政策工具划分为命令工具、激励工具、能力建设工具和系统变革工具。这类政策工具使用较多，譬如我国高等教育质量保障政策[7]、“双师型”教师政策[8]和我国民族教育政策[9]等研究。Ingram & Schneider[10]将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征和劝告工具及学习工具等。这类政策工具在国内政策文献分析应用中也较为常见。譬如，在探究流动儿童义务教育公用经费分担的政策[11]和我国高等教育政策[12]研究中采用了这一政策分析工具。也有一些研究将这两种政策工具结合使用，譬如研究少数民族双语政策配置与组合的特点[13]和我国减负政策文本计量研究[14]等。Howlett & Ramesh[15]将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三种类型，这类工具在国内文献中也提及较多。Rothwell & Zegvelad[16]将政策工具划分为供给型、环境型、需求型三种政策工具，有学者利用该政策工具研究了西部地区职业教育发展的政策工具[17]等。由此可见，用于政策分析的工具类型较多，各种政策工具都有成功应用的案例。这既为本研究提供了可借鉴的政策文本分析方法和思路，也使得本研究在政策工具的选取上一度陷于迷茫之中。

通过前期文献分析后发现，目前利用政策工具对信息化促进基础教育公平政策文本的分析较少，本研究在这方面尝试作一些應用探索。研究者依据不同政策在教育研究中应用的广泛程度和我国有关于信息化促进教育公平的文本特点，在借鉴吸收了McDonnell & Elmore的政策工具分类标准基础上，将研究我国信息化促进基础教育公平的政策工具类型分为命令工具、能力建设工具、劝告工具、激励工具和系统变革工具。命令工具的主要特点包括政府使用法律法规、明令发挥规制职能、政策目标明确以及强制性较高等方面。例如，“各地要把全面推进中小学教育信息化作为促进义务教育均衡发展的重要战略举措，以教育信息化带动教育现代化。”能力建设工具是指通过对目标群体提供培训教育、相关设备或工具、有效信息等行为来达到预期效果[10]。例如，“开展教师信息化教育教学培训，提高教师和管理人员信息技术应用能力。”劝告工具主要是指政府通过传递信息或观念鼓励目标群体根据情况作出反应。例如，“鼓励企业以符合新课标的义务教育阶段教材为重点，系统开发配套的基础性数字教育资源。”诸如此类表述具有劝告工具的显著特点。激励工具主要指政府使用优惠、奖励、评比、处罚等手段对目标群体的行为进行正反两方面的干预。例如，“推动各地将教师信息技术应用能力作为教师资格认定、职务（职称）评聘和考核奖励的必备条件，列入中小学办学水平评估和校长考评的指标体系。”系统变革工具主要指政府根据实际情况转移重组机构之间的权力和资源分配手段，形成新的管理布局，例如“成立中小学教学信息化专家指导委员会”。五种工具各有侧重，且特征比较鲜明，可以据此将现有关涉信息化促进基础教育公平的政策文本进行分类讨论，以期为未来政策走向提供可靠的信息支持。

三、研究框架设计和文本选择

（一）研究框架设计

本文主要使用内容分析的方法来研究信息化促进基础教育公平的政策文本。首先，梳理近几年有关于信息化促进基础教育公平的政策文本，定义分析单元并基于政策工具视角对政策文本进行分类编码，形成信息化促进基础教育公平政策文本单元分析编码表。其次，构建教育政策工具与信息化促进基础教育公平要素的二维分析框架，对信息化促进基础教育公平的政策工具的使用程度和不同要素的受重视程度进行量化分析。最后，分析我国信息化促进基础教育政策在政策工具表现和实践运用中存在的问题，并对未来政策走向提出建议。

（二）文本选择与编码

本文选取的有关于信息化促进基础教育公平的政策文献主要来源于教育部网站及中国政府网。主要遴选标准有：一是发布时间为2019年之前所有政策文本;二是政策发布单位为中央政府和教育部;三是政策内容涉及信息化促进基础教育公平有关信息。基于此，共选取符合条件的政策文献共64份。

通过梳理信息化促进基础教育公平的政策文本后发现，近年来应用信息技术手段促进基于教育公平的着力点主要集中在改善基础设施、投入教育资源、提升教师能力、发展学生能力、加强教育管理和开展试点案例等方面。运用文本编码的技术对以上内容进行主题分类，政策工具的应用分析将集中关注基础设施、教育资源、教师能力、学生能力、教育管理和试点案例等六个主题，这六个主题内容将涉及基础教育中的农村教育、特殊教育、民族教育及边远贫困地区教育等形式。基础设施要素包括对学校多媒体教学设备、宽带等信息化教学硬件设备的配备，例如《教育部关于印发<教育部2010年工作要点>的通知》提到“为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备”。教育资源要素包括对优质教学资源、课程资源、双语资源等教育教学资源的开发和推广，例如《教育部、国家发展改革委、财政部关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》提到“使农村地区师生便捷共享优质数字教育资源”。教师能力要素包括对教师的信息化培训和教师专业发展要求，例如《教育部关于大力加强中小学教师培训工作的意见》中提到“积极开展教师远程培训”。学生能力要素是指培养学生信息化环境下的学习能力，鼓励学生利用信息手段主动学习、自主学习、合作学习，例如《教育部办公厅关于印发<2018年教育信息化和网络安全工作要点>的通知》中提到“实施学生信息素养培育行动，组织开展中小学生信息素养评价研究，探索建立适合国情的中小学生信息素养评价指标体系和评估模型”。教育管理要素包括对于各类信息管理系统的开发建设，目标是实现普遍的教育管理信息化，例如《教育部办公厅关于印发<2015年教育信息化工作要点>的通知》中提到“根据统筹规划，加快推进支撑高考改革、学生综合素质评价、学校办学条件管理等一批重要业务管理信息系统建设”。试点案例要素包括教育信息化创新与改革试点校及一批教育信息化创新与改革试验区的建设，例如，《教育部关于印发<教育部2018年工作要点>的通知》中提到“启动探索基于信息技术新型教学模式试点”。

通过对64份政策文本的进一步分析发现，各个政策文件关注的主题要素并非是单一的，有些文件同时关注多个主题要素（详见表1）。例如《教育部办公厅财政部办公厅关于做好2017年中小学幼儿园教师国家级培训计划实施工作的通知》仅关注“教师能力”主题要素，而《教育部关于印发<教育部2018年工作要点>的通知》涉及“教师能力”“教育资源”“试点案例”以及“教育管理”四个主题要素。整理所有政策文本可以发现，涉及“教师能力”的政策文本有31份，时间跨度为2009到2018年。如果从政策发布主体来看，单个主体，即教育部或者国务院，发布的政策数量为24个;多个主体，是指由多个部门联合发布，政策数量为7个。关于“基础设施”的政策文本有30个，时间跨度为2003年到2018年，单个主体发布的政策数量为23个，多个主体发布的政策数量为7个。关于“教育资源”的政策文本有36份，时间跨度为2003年至2018年，单个主体发布的政策数量为31个，多个主体发布的政策数量为5个。关于“教育管理”的政策文本有27份，时间跨度为2010年至2018年，单个主体发布的政策数量为24个，多个主体发布的政策数量为3个。关于“试点案例”的政策文本有17份，时间跨度为2006年至2018年，单个主体发布的政策数量为15个，多个主体发布的政策数量为2个。关于“学生能力”的政策文本有6份，均由单个主体发布，时间跨度为2006年至2018年。

根据六个政策文本主题单元和五种政策工具类型，参照曹燕[18]构建实施的政策工具分析双向细目表，开发形成本研究组运用的政策文本分析编码表（见表2）。该表将涉及六个政策文本单元的政策按照发表年度排列，表格信息包括“编号”“政策主题”“文件名称”“政策年度”“发布部门”“内容编码”以及“政策工具类型”，将政策文本按照政策主题分为6个单元，每个单元按照年份从低向高排列并依据“政策主题—政策年份排列顺序—语句”的格式编号，例如教师能力主题编号为“1”，2009年发布的《教育部关于印发<教育部2009年工作要点>和周济部长在教育部2009年度工作会议上的讲话的通知》中仅有一句提到“农村义务教育学校教师为重点，采取集中培训、远程培训、光盘培训、送教上门等灵活多样的方式，有针对性地开展教师培训”，因此，該文件内容编号为“1-1”。这内容为利用方法提高教师能力，在政策工具类型上属于能力建设工具。《教育信息化2.0行动计划》为第1主题单元中按年份排序第31份文件，其中有两句话涉及“教师能力”，因此，编号为“1-31-1”和“1-31-2”，两句话根据语义分析同属于能力建设工具。为保证文本编码的一致性信度，采用两人独立编码、汇总讨论的方法，协商一致后完成所有政策文本信息的编码工作。

四、信息化促进基础教育公平的政策文本分析

（一）基本情况描述

1. 政策数量变化和阶段分析

统计发现，关于信息化促进基础教育公平的政策文件呈现增长趋势（如图1所示），关于信息化促进基础教育公平的政策文件数量在四个年份出现高峰。2006年，《义务教育法（修订）》将“公平与均衡发展”作为立法的根本指导思想。2007 年，党的十七大召开，针对《十七大报告》中关于教育工作新的重大部署解读中提出“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”[19] 如何促进教育公平成为教育领域共同思考的重要议题。2007年成为信息化促进基础教育公平的第一次高峰。在2009年到2011年之间，信息化促进基础教育公平政策数量出现起伏，2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把“促进公平”作为国家的基本教育政策。同年多个政策涉及利用信息化手段促进基础教育公平，成为政策的第二次高峰。2012年3月，《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》发布，推动“三通两平台”的发展，教育信息化的发展引起各方关注，同时，互联网、大数据、云计算等现代信息技术为教育信息化的发展提供了技术支持，因此，2013年信息化促进基础教育公平政策数量增加，内容更加详细，成为政策文本数量的第三次高峰。2017年作为教育信息化1.0时代至关重要的一年，政府发布多个政策巩固成果，为教育信息化的新发展作铺垫，由此成为第四次高峰。2018年4月，《教育信息化2.0行动计划》发布，标志着教育信息化1.0时代的完成和2.0时代的开启。

2. 政策主题内容分析

同一份政策文本中会涉及不同的政策主题内容。根据政策文本中涉及的主题内容年份变化图（图2），我们可以进一步分析政策制定发展的变化情况。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》最早提出用信息化手段促进基础教育公平，主要措施是实施农村中小学现代远程教育工程，包括基础设施和教育资源这两个方面。自此信息化的基础设施和教育资源成为每年政策都会提到的内容。在64份政策文件中，关于基础设施主题的政策有30份，占总政策文本数量的47%，在2009年至2016年间稳步上升，侧重点从关注农村中小学扩大到在全国范围内全面推进“宽带网络校校通”。前期政府加大对基础设施的投入力度，2017、2018年涉及基础设施的政策文件数量相比前一年都有减少。关于教育资源主题的政策文件有36份，占总政策文本数量的56%，自2003年起几乎每年都有政策提到发展教育资源，从前期关注农村教育、民族教育到后期推进“优质资源班班通”，提倡优质资源共享理念，近几年热度依旧不减。2006年出现信息化的试点案例，此时的试点改革不具有针对性，内容较为模糊。之后的改革工作按照“分步实施，试点先行”的原则，针对素质教育改革、义务教育均衡发展、人才培养、考试招生制度等都采用试点方式，形成优秀案例，推广宣传。关于试点案例主题的政策文件有17份，占总政策文本数量的26%。教师是教育发展的第一资源，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要基石[20]。2009年开始出现涉及教师能力的政策，自2010年起每年都有至少三份文件涉及教师培训，主要方式为远程培训与线下培训相结合。有政策文件31份，占总政策文本数量的48%。2010年出现涉及教学管理的政策，研究制定数字化教学服务体系，后期全面推进各级教育管理基础数据库的开发和利用。这类文件数量逐年递增，并开始分级规划。目前有文件29份，占总政策文本数量的45%。关于学生能力培养方面的政策数量较少，只有2006、2012、2016和2018年有文件涉及，政策中所占比重偏小，仅占总比的7%。

（二）信息化促进基础教育公平政策的“工具—主题”分析

根据政策工具维度——命令工具、能力建设工具、劝告工具、激励工具和系统变革工具以及信息化促进基础教育公平的政策内容主题维度——教师能力、学生能力、基础设施、教育资源、教育管理和试点案例进行编码，制定出信息化促进基础教育公平政策的“工具—主题”分析框架（见表3）。

围绕教师能力主题，主要使用的是能力建设工具，约占总比的65%;其次是命令工具，约占总比的29%;激励工具和劝告工具约占3%和2%;未使用权威重组工具。基础设施主题中，主要使用能力建设工具，约占总比的54%;其次是命令工具，约占总比的32%;劝告工具约占总比的13%;未使用激励工具和权威重组工具。教育资源建设主题主要使用能力建设工具，约占总比的65%;其次使用命令工具，约占总比的24%;激励工具和劝告工具约占总比的2%和9%;未使用权威重组工具。在教育管理主题中，能力建设工具约占总比的59%;命令工具约占总比的32%;劝告工具约占总比的6%;激励工具和权威重组工具约占总比的1%和2%。政策中针对教育管理的论述是六大教育政策主题中唯一使用了五种政策工具分析的内容主题。对于试点案例主题的论述，命令工具使用最多，约占比61%;其次是能力建设工具，约占比31%;激励工具和劝告工具都占总比的4%;未使用权威重组工具。学生能力主题中，能力建设工具约占总比的50%;命令工具和劝告工具都占总比的25%;未使用激励工具和权威重组工具。

将基本政策工具类型统计结果归类可以发现，信息化促进基础教育公平政策中使用最频繁的政策工具是命令工具和能力建设工具。能力建设工具使用频次为271，达到总数的57%。命令工具使用頻次为155，占总比的33%。劝告工具的使用频次为33，占总比的7%。使用最低的是激励工具和权威重组工具，频次分别是9和3，约占总比的2%和1%。同时，从政策内容主题维度看，在教育管理中使用政策工具最频繁，使用频次为160，占比34%;教育资源和教师能力使用频次分别为99和89，占比为21%和19%;基础设施和试点案例使用频次分别为64和51，占比为13%和11%;使用政策工具最少的是学生能力，使用频次为8，占比2%。

（三）结果讨论

信息化教育政策制定对于促进基础教育公平发展有着不可低估的作用，通过政策工具分析的结果发现，政策关注的内容主题有所偏重，且工具类型多样化，但以下两个问题依然值得进一步探讨。

1. 如何改善信息化带来的新的不公平

目前对于信息技术是否促进教育公平仍存在争论。有学者提出，“在大多数情况下，新的信息技术往往加大社会原有的不平等， 将越来越多的人置于新一轮的区隔和贫困之中。”[21]就以“优质教育资源”来说，其界定是有地区差异性的。“优质教育资源”一般是指富裕地区的文化形态，而很少是中西部欠发达地区的文化形态。[22]因此，教育资源的共享带有不对等性和不公平性，将富裕地区的资源强行灌输给欠发达地区的学生是不合适的，欠发达地区的学生需要的是符合地区文化特征的教育资源。所以说，在引入外部优质资源的同时，也不容忽视从政策层面鼓励、引导地方政府加大培育资源内生能力的必要性。因此，我们需要思考在这种情况下政策指向是否能够改善信息化带来的新的不公平。

2. 如何合理分配能力建设工具和命令工具的比例

在政策工具中，命令工具一般代表政府强制性要求，同时，也会因为强制性而产生矛盾。能力建设工具通过政府投资建设来实现政府期望的结果，投入成本较大，需要后期持续监测。这两类工具依靠的是政府的权威及资源的直接分配[12]。研究结果显示，在信息化促进基础教育公平的政策文本内容中，能力建设工具使用最为频繁，占全部比重一半以上。在六大政策内容主题分析中，除试点案例这一主题中命令工具的使用频率大于能力建设工具外，其余主题分析中能力建设工具的使用频率皆大于命令工具。对于信息化教育而言，往往前期需要更多的能力建设工具，后期需要更多的命令工具监督执行。例如，2019年4月11日，甘肃省教育厅高教处、甘肃广播电视大学和西北师范大学共同商协，希望依托甘肃广播电视大学的“甘肃省数字化学习中心”平台，整合西北师范大学的优质师资资源，开展资源共享、共建事项。其目的是聚焦精准扶贫，通过技术手段拓宽服务范围，助推脱贫攻坚工作，通过智慧化学习手段提供良好的学习平台，为偏远贫困地区学生提供优质教育服务[23]。如果这一行动只是停留在能力建设工具层面，没有命令工具支持行动，其后期的运行保证就有困难。因此，推进教育信息化发展需要政策的鼎力支持，也需要对政策落实情况的规范和引导，在能力建设工具的呼吁下，更需要命令工具的监督和约束。

五、信息化促进基础教育公平政策发展建议

无论是教育信息化2.0时代的开启，还是《中国教育现代化2035》计划的发布，信息化促进基础教育公平始终是人们关注的焦点之一，也是教育信息化为之奋斗的目标。本着政策先行的原则，在研究信息化促进基础教育公平政策文本的基础上，提出以下几点建议，以期为后续政策制定发挥出更大效用而提供有意义的参考信息。

（一）能力建设工具外溢，需加强后期监测力度

政策工具中能力建设工具使用最为频繁，占全部比重一半以上。目前，我国信息化促进基础教育公平政策中能力建设工具在教育管理、教育资源、教师能力和基础设施四个方面使用频率较高。教育管理方面需要建设各级各类的信息管理系统，建设好的系统需要后期的管理、维护和监测来确定是否能达到预期效果。在教育管理方面过多使用能力建设工具会造成平台使用混乱，以至于重復建设。因此，在初期要明确各类系统的职能和作用，避免资源浪费，要及时根据反馈作出调整。教育资源方面需要组织开发各类教育资源，在资源审核上需要加大力度，明确资源的适用对象，防止不良消息和冗余信息的生产与传播。教师能力方面主要在于教师培训，培训效果是否达到目标要求还需要制定相应标准。基础设施的建设要确保资金用到该用的地方，由此达到信息化促进基础教育公平的最终目标。前期大量使用能力建设工具，后期可加大命令工具比重，明确相关标准要求，对前期建设内容进行监督检查。在2019年2月23日中共中央、国务院发布的《中国教育现代化2035》中，从“推进教育治理体系和治理能力现代化”章节可以明显看到加大了后期监管的比重。

（二）激励工具使用不足，需增加动力牵引机制

目前在信息化促进基础教育公平的政策中，激励工具使用非常少。激励工具的使用，一方面积极影响政策的发展方向，另一方面可以调动政策执行者的主观能动性和积极性。在信息化促进基础教育公平的政策中，激励工具使用过少，会使目标群体缺乏动力。因此，需要适时调整政策工具使用结构，增加激励工具使用频次，以调动学校、企业和行业参与的积极性，拓展教育信息化社会参与渠道和方式，建立多方助力发展的机制[25]。例如，在教师能力方面，要让信息化教学成为常态化教学，健全教师职称、岗位和考核评价制度，加大教师表彰力度，出台补贴政策鼓励专业人才到信息化薄弱地区进行信息化建设，对于特殊教育教师给予一定的补贴和优惠政策，推进中小学教师与高校、企业的双向交流。在基础设施方面，鼓励学校与相关企业积极合作，探索信息化设备如何在中小学教育中发挥最大作用。

（三）颁布主体日趋多元，需重视权威重组工具

梳理信息化促进基础教育公平政策文本发现，我国教育信息化政策的颁布和实施主体日趋多元[25]。政策文件名称中带多个实施主体的就有12份文件，例如2016年发布的《教育部等六部门关于印发<教育脱贫攻坚“十三五”规划>的通知》等。文件内不同条令下也要求多个部门配合，例如2015年发布的《教育部办公厅关于印发<2015年教育信息化工作要点>的通知》中“开展教育信息化应用典型示范。”负责单位为“基础二司、科技司、地方各级教育行政部门”。在信息化促进基础教育公平政策文本的研究中发现，权威重组工具使用非常少，仅在教育管理要素中出现。多部门协同处理可以集众家之长，更好地促进信息化发展。教育信息化不再只是信息化主管部门的事情，国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、科技部、工业和信息化部等多部门的参与，更有利于扩大教育信息化的发展。因此，适当地增加权威重组工具的使用，转移重组一些机构的权力和资源，更有利于促进教育信息化政策的落实。

（四）学生能力关注度低，需探索技术发展手段

在六个政策主题内容阐述中，涉及学生能力发展的政策文本数量最少。将信息化与教育融合的目的是为了更好地发展教育，最终成果便是学生的发展，因此，发展学生能力是信息化教育至关重要的一环。在学生能力建设方面应加强理论探讨与实践应用相结合，建立适合国情的中小学生信息素养评价指标体系和评估模型。在学生能力培养中，共同发挥命令工具、能力建设工具和激励工具的作用，规范学生信息化能力发展的方式，提供可行的现代教学设备，充分调动不同群体的积极性，共同探索信息技术下学生能力提升的途径和方法。

六、结   语

政策指向对于实践有着至关重要的作用。通过对政策文本的量化分析，更有助于我们了解政策内容和趋势，并根据政策指向作出相应的实践活动。在当前信息化快速发展的时期，信息化对促进基础教育公平的作用日益彰显出来，更需要对信息化促进基础教育公平的成果进行验证和总结，形成政策与实践的循环链，以调动各方积极性，共同促进教育公平，从而加快教育现代化进程。

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Study on Policies of Promoting Equity in Basic Education through Informationization：

An Analytical Perspective Based on Policy Tools

CAI Minjun，  WEI Yiyun，  CHENG Yangzhe