基于限制性因子的陕西省耕地后备资源宜耕性评价分析

摘 要 耕地是人类生存的基本资源和条件。做好耕地保护工作，就要大力推进土地开发整理工作，确定适宜开发的耕地后备资源。国家目前已经实行了最严格的耕地保护政策，确保随着社会经济发展不会导致耕地面积减少。基于此，采取限制性因子评价法对陕西省耕地后备资源进行宜耕性评价，并分析了陕西省耕地后备资源现状，对其可持续开发进行合理分析。

关键词 耕地后备资源;占补平衡;生态保护;可持续开发利用

中图分类号：F323.21 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.23.074

耕地是我国最宝贵的资源。在《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发

〔2017〕4号）文件中，国家提出要“像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体保护”，耕地保护上升到最高高度[1]。随着经济快速发展，工业化、城镇化建设深入推进，“十三五”规划重点建设项目落地用地需求，建设占用耕地不断增加，实现耕地占补平衡、占优补优的难度越来越大，保护耕地与保障发展用地之间的矛盾日益突出。因此，适度并适量地进行耕地后备资源开发成为解决此矛盾的一个重要方面。

耕地后备资源是指在当前技术条件下，能够通过开发、复垦措施改变成为耕地的未利用地和毁损废弃地，以及通过对划定的待整理农用地和建设用地进行整理后能够增加的耕地部分。可开垦土地主要是指自然形成的尚未开垦的未利用地，也包含因生产建设或自然灾害损毁等造成的废弃的未利用地，包括土地调查数据库中的其他草地（043）、内陆滩涂（116）、盐碱地（124）、沼泽地（125）、沙地（126）和裸地（127）此6个二级地类。可复垦采矿用地是指废弃的采矿、采石、采砂场，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地，主要为土地调查数据库中的采矿用地（204）。

我国的第一轮耕地后备资源调查始于2000年，于2002年结束，距今已近二十年，结果已经与实际现状严重不符，且调查发现的易耕后备资源已经开发，迫切需要更新。在此背景下，十二五末，国土资源部组织开展了新一轮耕地后备资源调查评价，通过对该调查评价的解读和分析有利于对陕西省耕地后备资源开发指明方向和提供数据支撑，以便在耕地保护和后备资源开发方面制定适宜政策。

1 调查概况

在本次调查评价中，生态条件、地形坡度显得尤为重要，强调各项规划中的生态保护范围，综合考虑生态环境、立地条件、气候条件、区位指标4个方面，主要采取生态条件、年积温、年降水量和灌溉条件、土壤污染状况、排水条件、土层厚度和母质条件、地形坡度、鹽渍化程度、土壤质地、土壤pH值、耕作便利度等11项评价指标来评价并确定耕地后备资源的宜耕性，减少盲目性，增强目的性，注重生态保护优先。

本次耕地后备资源调查评价未利用地及采矿用地总面积为924 513.33 hm2，其中未利用地862 260.00 hm2，采矿用地62 253.33 hm2，未利用地中其他草地690 413.33 hm2，占到评价总面积的75%;沙地71 433.33 hm2，内陆滩涂

62 826.67 hm2，裸地19 546.67 hm2，盐碱地13 753.33 hm2，沼泽地4 286.67 hm2。

1.1 调查背景

按照目前建设项目审批要求，建设项目占用耕地必须严格执行“以补定占、先补后占、占补平衡”的政策规定，但随着耕地后备资源的减少，实现耕地占补平衡的可能性越来越小，成为目前经济发展的巨大瓶颈。因此，要全力做好耕地后备资源调查评价，摸清现有后备资源底数，做到定量、定性、定位，彻底解决耕地后备资源数量不清、质量不定、位置不明等问题，指导陕西省土地整治工作有方向、有目的地推进，探索占补平衡新道路。

1.2 调查任务

1）内业收集环保、农业、林业、国土等行业成果资料，利用GIS软件及方法处理分析，查清陕西省各区域耕地后备资源的面积、权属、位置、生态、地形地貌、气候、土壤、水资源等立地条件。2）利用耕地后备资源调查评价指标体系，结合外业实地踏勘调查的结果和相关影像资料，开展各类耕地后备资源的宜耕性评价，最终形成县-市-省级耕地后备资源的综合调查评价成果，为耕地占补平衡和保护等工作提供数据支撑。

1.3 调查意义

此次调查评价工作主要以第二次全国土地现状调查、年度土地利用变更调查等成果为基础，摸清陕西省耕地后备资源的类型、数量、质量和分布情况，分析其在实现生态保护条件下进行土地开发、复垦、整理的适宜性，提出土地整治开发的实施措施，为实现有效的后备资源开发提供基础信息，同时也为自然资源部门制定土地开发整理专项规划、政策以及项目评估、立项提供依据。

2 陕西省耕地后备资源调查评价分析

2.1 陕西省耕地后备资源现状

根据2012年土地利用现状数据统计，陕西省耕地后备资源现状如表1所示。陕西省未利用地及采矿用地共301 759个图斑，总面积为924 511.29 hm2。其中，西安市14 848个图斑，面积为28 886.81 hm2，占总面积的3.12%;铜川市3 500个图斑，面积为14 620.07 hm2，占总面积的1.58%;宝鸡市25 497个图斑，面积为61 126.97 hm2，

占总面积的6.60%;咸阳市25 452个图斑，面积为

104 707.19 hm2，占总面积的11.33%;渭南市32 587个图斑，面积为143 267.38 hm2，占总面积的15.50%;延安市51 904个图斑，面积为89 920.45 hm2，占总面积的9.73%;汉中市24 654个图斑，面积为39 086.86 hm2，

占总面积的4.23%;榆林市82 691个图斑，面积为

397 508.65 hm2，占总面积的43.00%;安康市23 375个图斑，面积为27 806.81 hm2，占总面积的3.01%;商洛市

17 251个图斑，面积为17 573.42 hm2，占总面积的1.90%。

2.2 陕西省耕地后备资源调查评价

2.2.1 评价原则

2.2.1.1综合性原则

耕地后备资源的开发受自然、区位和社会经济等因素的综合影响。因此，在评价中要综合考虑各种影响因素，使结果更加科学合理。

2.2.1.2生产与生态安全性原则

耕地后备资源一定是那些经过开发或复垦后能够持续耕种并能够成为有效粮食生产力的土地。因此，耕地后备资源的开发应确保不破坏和牺牲生态环境，若其开垦后可能导致土地退化，则不应作为耕地后备资源。

2.2.1.3限制与易获得性原则

限制性因素主要指在目前土地整治技术条件下，限制作物正常生长且难以改造的土地属性。只要某一后备资源评价单元的某一个指标为限制性因素，则可判断该评价单元为不可开发或复垦耕地后备资源。所选评价指标应尽可能从已被认定的相关成果资料中取得或者外业调查容易获取。

2.2.1.4主导与针对性原则

在本区域中，由于陕南、关中、陕北的地域差异，影响土地质量的因素也略有不同。因此，三个地域在评价前可有针对性地分析评价指标对应成果内容。

2.2.1.5便利性原则

农业是一个产业，市场规律发挥着重要的作用，耕地后备资源的开发需考虑是否具有经济可行性，开发后是否便于耕种。

2.2.2 评价指标体系

根据《农用地分等规程》全国标准耕作制度分区，将陕西省耕地后备资源划分为2个一级区，分别为黄土高原区、四川盆地区。评价指标包括年积温、年降水量和灌溉条件、生态条件、土壤污染状况、排水条件、土层厚度和母质条件、盐渍化程度、地形坡度、土壤质地、土壤pH值、耕作便利度11个评价指标，涉及生态环境、立地条件、气候条件、区位指标4个方面。评价中采取限制性因子评价法对各类后备资源进行评价，即所选的11项评价指标中只要有任何一个指标不符合宜耕要求，则认定其为不宜耕后备资源。耕地后备资源的不宜耕评价指标表如表2所示。

2.2.3 评价结果

2016年年底，国土资源部公布最新一轮全国耕地后备资源调查评价结果。调查结果明确显示，目前全国耕地后备资源总面积为5 352 766.67 hm2，与上一轮调查结果相比减少后备资源近200万公顷。其中，集中连片的耕地后备资源面积达1 888 046.67 hm2，占总面积的35.3%;零散分布的后备资源3 464 720.00 hm2，占总面积的64.7%。结合当前生态、水资源利用限制等条件分析得出，近期可开发利用耕地后备资源面积

626 820 hm2，其余3 147 980 hm2均不同程度受水资源利用条件限制，短期内不适宜开发利用。按照全国每年建设占耕地266 666.67 hm2计算，目前耕地后备资源面积可保障全国约20年建设占用耕地占补平衡。

陕西省宜耕耕地后备资源总面积108 580 hm2，占全国宜耕总面积比例为2.03%，其中可开垦土地97 013.33 hm2，可复垦采矿用地11 566.67 hm2，集中连片的耕地后备资源31 906.67 hm2，与上一轮调查结果相比减少后备资源

24 500 hm2。其中集中连片耕地后备资源主要分布在渭南市和榆林市。按照国家最初实施此次调查评价的目的，即为土地整治指明开发方向，为探索落实耕地占补平衡制定新的途径和方式，陕西省2011—2014年建設占用耕地约5万公顷，平均每年建设占用耕地约13 000 hm2，集中连片后备资源可保证发展2～3年，宜耕耕地后备资源可保证发展8～9年，在这4年间，平均每年开发和复垦耕地后备资源约11 333 hm2。按照陕西省“十三五”发展规划，要加快推进基础设施建设，新增铁路建设3 500 km，高速公路1 000 km，可以预计用地量与占补平衡之间的矛盾将会日趋激烈。

3 促进陕西省耕地后备资源可持续开发措施分析

3.1 注重生态保护，合理开发耕地后备资源

生态文明建设和环境保护已经成为目前各地方的主要任务，要把生态文明建设融入社会发展建设的全过程。目前，陕西省的耕地后备资源或多或少涉及林业、水资源等保护区，开发耕地时如不注重生态保护将会付出惨痛代价。2016年底，陕西省划定生态保护红线，总面积为79 385.7 km2，占全省国土面积38.6%，将进一步强化底线思维和问题导向，严守生态保护红线、环境安全底线和民生底线，用系统思维、法治理念、科学态度和务实作风推进污染治理、生态修复和环境保护，按照山水林田湖系统保护的思路，以一条红线管控重要生态空间。2017年8月，陕西省国土资源厅下发《关于进一步加强土地整治生态环境保护有关问题的通知》，明确要不断提高对土地整治活动中保护生态环境重要性和紧迫性的认识，正确处理保护和开发的关系，切实将“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念落实到具体工作中，做到在有效保护生态环境的前提下，合理有序开展土地整治活动;要在严格保护生态环境条件下，科学合理划定宜耕土地后备资源，禁止开垦严重沙化土地，禁止开垦25°以上后备资源，禁止违规毁林开垦耕地。

3.2 制度先行，确保耕地动态平衡

土地管理法的核心就是“保护耕地”，而“十分珍惜、合理利用土地、切实保护耕地”是我国基本国策，因此，各级地方政府应履行好保护耕地的法定责任，监督各项建设合理占用，实施占补平衡。当前，国家层面制定了严格的土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度等一系列切实可行的耕地保护制度和措施，为保护耕地资源提供了制度保障;规定了新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等费用，为耕地占补平衡提供了资金保障。现阶段，应确保这些制度的有效实施及资金的有效利用，为保护耕地营造良好环境。

各级政府编制土地利用总体规划、土地利用年度计划就是为了控制盲目扩张发展，对耕地实行特殊保护。如果严格按照土地利用总体规划规定的土地用途来实施用地，按照土地利用年度计划不超标用地，就能达到保护耕地的目的。

3.3 政策指导，以质保量，从严落实耕地占补平衡

目前，由于耕地占补平衡实施难度增加，国家规定在建设用地预审中不再实施占补平衡，而由地方政府履行保护耕地职责和监督在用地报批前落实占补平衡。根据当前我国耕地后备资源总量，国土资源部研究出台了《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（国土资规〔2016〕8号），提出新的耕地占补平衡途径，即在补足耕地数量的前提下，对现有耕地进行提质改造，以补充耕地与改造耕地相结合方式实现耕地占补平衡[2]。“提质改造”就是针对现有劣质、等级低的耕地，通过改善土壤、排灌等农业生产措施来提高耕地质量，或者通过改造农田水利等设施，将旱地改为水田的土地整治行为。“补改结合”就是在新开垦了耕地、落实了补充耕地数量的基础上，补充耕地质量和水田没有达到规定要求的，通过对现有耕地提质改造的途径，即补充一块、改造一块结合起来，总体实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。随着耕地后备资源的日趋减少，这将是占补平衡的最好方法，既能有效保护耕地，又可以实现农业可持续发展。

4 结语

耕地后备资源的开发意义重大，与社会发展息息相关。对其进行调查评价，能够为今后科学合理可持续地利用土地资源、不断改善土地生态环境、促进经济发展、提高农业生产、改善农民生活条件等方面产生积极的作用。

参考文献：

[1] 当代农村财经编辑部.中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见[J].当代农村财经，2017（6）：47-50.

[2] 国土资源部.国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见[Z].2016-07-25.

（责任编辑：刘昀）

收稿日期：2019-07-15

作者简介：韩英英（1984—），女，陕西渭南人，硕士，工程师，研究方向为土地规划、调查及土地工程。E-mail： zxqy201312@163.com。