新时代下粤东西北与珠三角协调平衡发展路径选择

肖华茂，彭 剑

（1.韶关学院 经济管理学院；2.韶关学院 信息科学与工程学院，广东 韶关512005）

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”［1］社会的主要矛盾发生了变化，人们的需要升级了，意味着社会的发展重点、发展战略、发展方式和手段等都需要随着发生变化。如何在不同领域、不同区域甚至不同群体平衡发展，如何大力创新发展，释放社会活力与创造力，促进社会充分发展是今后一段时间我国社会发展的重点战略问题。广东，作为改革开放的前沿地、排头兵、实验区，凭借着区位优势和政策优势，经济率先实现腾飞，全省的GDP从1978年185.85亿元到2018达到9.73万亿元，增长近523倍，已经实现了全国的30连冠。然而，广东省整体经济的高速发展，却不能掩盖省内区域经济发展的严重两极分化，粤东西北与珠三角地区的发展差距较大，珠三角的GDP占了全省的85%有余，是中国最集中连片的富裕地区，而粤东西北不仅人均可支配收入不到珠三角的一半，且交通基础设施、营商环境、人才集聚等方面都远不及珠三角地区。广东省委、省政府一直非常重视这个问题，近年来的广东省政府工作报告中都会出现诸如“区域协调发展”［2］“基本公共服务均等化”［3］等字眼，也出台了不少的政策和措施，比如：促进粤东西北产业园区扩能增效、中心城区扩容提质，加强珠三角与粤东西北的产业共建、对口帮扶等，区域发展协调得到了一些改善，但是要真正实现广东省内区域协调平衡发展还任重道远。党中央十分关注广东省内区域发展不平衡的问题，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时讲话中指出：“发展不平衡不充分问题依然存在，粤东粤西粤北地区经济基础薄弱，内生发展动力不强”，“缩小粤东粤西粤北与珠三角发展差距，是广东区域协调发展的紧迫任务”［4］等。因此，促进粤东西北与珠三角区域协调发展是广东省委、省政府必须解决的难题，尤其是社会主要矛盾发生变化后，广东省内经济发展的不平衡和不充分问题尤显迫切和关键，也正验证了报告提出这一问题的时代性和战略性。

区域经济发展不平衡、不协调，是一个全球性、普遍性问题，有国与国之间的不平衡、不协调，也有县与县，甚至镇与镇之间的不平衡、不协调。在我国，各个省之间都不同程度存在经济发展的不平衡、不协调，但是为了实现共同富裕，缩小区域间的发展差距，促进区域协调平衡发展是其本质要求和必然路径。广东作为全国经济第一大省，是全国经济的缩微版，在习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大、十九届二中、三中全会精神的指导下，分析社会主要矛盾变化下粤东西北与珠三角发展不平衡的现状，阐释其内外原因，并选择粤东西北与珠三角区域协调平衡发展的路径，为其他省份提供一定参考价值。

一、粤东西北与珠三角发展不平衡的现状

连续三十年，广东省经济发展一直居全国之首，这辉煌的“颜面”主要靠珠三角高速发展的经济支撑着，而粤东西北是广东省落后的区域，有些区域甚至落后于内陆一些同级别的行政区，在一定程度上可以说拖了广东经济发展的后腿。

（一）广东省的区位分析

广东省是我国的南大门，位于南岭以南，南海之滨，与香港、澳门、湖南、江西、福建及广西相邻，与海南隔海相望，背靠内陆腹地，面朝东南亚，恰处太平洋、印度洋、大西洋等三大海洋航运的枢纽位置上，是我国重要的海上交通要冲，是联系内地、拓展海外的重要窗口。广东省下辖21个地级市，由四个区域组成，分别为珠三角（广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、肇庆、惠州）、粤东（汕头、潮州、揭阳、汕尾）、粤西（湛江、茂名、阳江）、粤北（韶关、清远、云浮、梅州、河源），其中广州和深圳为2个副省级城市，具体的地理分布，见图1。

图1 广东省地图（政区版）

（二）珠三角与粤东西北2011-2018年的经济发展现状分析

珠三角囊括9个地级市，是广东省乃至全国经济最发达的区域，粤东西北囊括12个地级市，是广东省经济发展较落后的区域，2011-2018年广东省各地级市的GDP数据，见表1。

上表的数据对比，见图2。

表1 广东省各地级市2011-2018年GDP 亿元

图2 广东省各地级市2011-2018年GDP

从表1的数据和图2的形状可以看出，近年来，广东省各地的GDP相差很远，广州和深圳遥遥领先，而河源、云浮、汕尾等地落后很多，差不多只有发达地区的三分之一，明显地拖了广东省的后腿。

珠三角与粤东、粤西、粤北四个区域2011-2018年GDP数据比较，见表2。

表2 广东省4区域2011-2018年GDP 亿元

上表中的数据对比，见图3。

广东省四区域2011-2018年GDP

图3 广东省4区域2011-2018年GDP

从表2的数据和图3的形状可以看出，近年来，珠三角与粤东、粤西、粤北四地的GDP也有很大的差距，相差10倍以上，明显的不平衡。

2011-2018年珠三角与粤东西北的GDP数据对比，见表3。

表3 广东省珠三角与粤东西北2011-2018年GDP 亿元

上表中的数据对比，见图4。

图4 广东省珠三角与粤东西北2011-2018年GDP

从表3的数据和图4的形状可以看出，近年来，珠三角与粤东西北的GDP也相差很大，粤东西北的GDP总和约是珠三角总和的四分之一。

总之，以上的图表非常明显地显示了广东省21个地级市之间、广东省珠三角和粤东、粤西、粤北之间经济发展都相差甚远，出现了严重的不平衡不协调，正验证了人们常说的“最富在广东，最穷也在广东”。

二、粤东西北与珠三角发展不平衡的原因

广东省境内陆地面积为17.98万平方公里，约占全国陆地面积的1.87%，位于南岭以南，南海之滨，接山近水，各地经济发展不平衡不协调，既有主客因素，也有客观因素。

（一）客观因素的影响

首先，从区位来看，珠三角地区居珠江之边，又靠近港澳地区，水陆空都交通便利，有利于招商引资。导致粤东西北与珠三角经济发展不平衡的重要先天性因素，就是广东省的区域差异性。珠三角，有着天然的地理优势——毗邻港澳。凭着“近水楼台先得月”的优势，改革开放后，香港等地的大批制造业蜂涌到珠三角，这些制造业又带动了高新的技术和大量的资金从境外引进，而且也拓展了广阔的国际市场，外向型经济得到了长足发展，工业化的进程也不断推进，一步步成长为具有全球性影响的制造业基地。而与此相比，粤东西北地区，地理上离港澳地区相对较远，很难经过珠三角再辐射到粤东西北，就算是与之相邻的其他省的部分县市，如江西赣州、湖南郴州等，也与广东省的经济往来不密切，相互之间很少有资金、产业以及技术之间的转移。一直以来以资源和要素输出为主，自身的发展非常滞后，以至于现在成为广东经济发展拖后腿的区域。所以区位这个自然因素毫无疑问成为了导致广东发展不平衡的重要因素。

其次，从广东全省来看，以山地丘陵地形为主，粤东西北以山脉偏多，山脉大多与地质构造的走向一致，以北东—南西走向居多，如斜贯粤西、粤中和粤东北的罗平山脉和粤东的莲花山脉；粤北的山脉则多为向南拱出的弧形山脉，此外粤东和粤西有少量北西—南东走向的山脉；山脉之间有大小谷地和盆地分布［5］。而相对较少的是平原，其中珠三角是全省最大的平原，潮汕平原次之；同时兼有台地，以雷州半岛——电白——阳江一带和海丰——潮阳一带分布较多，平原是人类最宜居的地形。而粤东西北山区较多，交通不便，不利于聚集人气。珠三角如此得天独厚的地理优势，毫无疑问为其成为人口最密集、经济最发达区域创造了先天条件。

再次，从经济基础差异来看，珠三角与粤东西北在改革开放后的经济发展基础是不同的。在历史上，从宋代以后，在广东工商业较为活跃的区域是珠三角，也一直保持着对外经济联系，有着中国主要的进出口口岸和世界著名的贸易港以及外国商人进入中原腹地贸易的基地。改革开放以后，珠三角凭借自己厚重的商业传统和市场底蕴，率先完成市场经济转型，迅速融入全球价值链。然而，粤东西北经济基础相对薄弱，没有及时跟上改革开放的步伐，远远落后于珠三角。

（二）主观因素

导致珠三角与粤东西北发展不平衡的主要因素是主观因素，而主观因素中排在首位的是政策因素。众所周知，借改革开放之春风，广东设立了珠海、深圳、汕头三个经济特区，利用这三个特区进行外引内联、招商引资，才有了今天广东经济的高速发展。在这种政策下受益最大的是珠三角一带，特别是滨临香港的广州——东莞——深圳一线，粤东西北地处边远，不受投资青睐，就连珠三角对其的辐射也速度慢、程度浅，而且还存在粤东西北的企业随着珠三角市场的吸引而涌向了珠三角的情况；同时人力资本也不断地向高速发展的珠三角聚集；投资也跟着经济走，越是经济发达的区域，越需要也容易争取投资，包括公共投资和私人投资。公共投资主要是政府财政投入，如基础设施、生产要素价格补贴、企业减免税等，有效地降低了企业的成本，营造了更有利的营商环境；私人投资主要指外商外资，珠三角吸引的外商投资占广东省的外商投资总量的90%，只有极少数外商投资分布在粤东西北。这样使得粤东西北发展资金、人力资本和优质企业都不断流失，而珠三角吸引了国内外优秀人才、优质企业以及大量外资，建设得热火朝天，循环累积效应不断呈显，经济发展的差距越来越大的。

其次，影响广东经济发展不平衡的另一个重要因素与广东经济发展的类型相关联，广东是我国改革开放前沿地，接壤香港澳门，是外向型为主的经济发展模式。珠三角临近香港澳门，依赖自身的区位优势，很容易就快速地发展外向型经济，在很大程度上缺乏与粤东西北边远区域的经济联系和市场辐射，没能很好地带动其同步发展。

再次，思想观念上的差距也严重影响着珠三角和粤东西北经济发展不平衡。珠三角地区随着改革开放的不断深入，从政府官员到企业人员到人民群众的思想观念在不断的更新，跟着时代的步伐与时俱进。政府官员转变角色，从管理型真正向服务型转变，注重高质量的招商引资，为市场营造好的营商环境，让企业没有后顾之忧；企业人员积极融入全球经济、互联网经济，努力开拓国外市场，着眼全球竞争，打造高端品牌；人民群众也为外资和外商提供便利和优惠条件，一切只为经济的发展。而粤东西北因思想观念落后、因循守旧、安于现状，自己的企业办不大，外面的企业不愿意进来，这样一来经济发展差距就越来越大。

三、粤东西北与珠三角协调平衡发展的路径选择

区域经济协调平衡发展是一个国家、一个省乃至一个区域持续健康发展的内在要求。为了经济的快速发展，我们国家在一定时期采用了让一部分人或一部分区域先富起来的发展战略，但是这发展战略是有期限和要求的，当经济发展到一定阶段，区域之间的差距过大，就要注意发展的整体效能，要让先富起来的人或区域带动落后的人或区域共同发展，否则“木桶”效应就会愈加显现，同时各种社会矛盾也会频繁出现并不断加深，不利于区域整体的持续健康发展。目前，广东面临的珠三角与粤东西北发展的不平衡不协调已经成为了发展的瓶颈，严重制约着广东的发展。广东省委、省政府早已意识到这一问题，出台了很多的相关政策，如对口帮扶、产业共建、产业转移，产生了一定的效果，但是离党中央和人民群众的要求还有很大的距离，需要进一步努力探索，现提出几条路径供参考。

（一）重视顶层设计，各级政府从思想到行动上注重协调平衡发展

各级政府首先从思想上要意识到，如果不能把粤东西北发展起来，就会影响整个广东经济的发展，任何一个区域都不能落下。有了这个思想的指引，那么就从广东省委省政府顶层设计开始，在全省发展规划和计划中要考虑把粤东西北地区的发展放到全省的大盘子里考量。借粤港澳大湾区战略之机长远谋划，把粤东西北地区作为腹地，打通全省的交通流、物流、人流、产业流、信息流，重点振兴发展粤东西北。从政策到资金、人力等所有要素都要加大对粤东西北的倾斜和投入，既要把握全省的战略方向，又要充分考虑不同区域的实际需求与特殊性，提高区域政策的精准度。各地市级政府也要改变思想观念，提高改革开放意识，正视困难，迎难而上，积极主动地招商引资，创新发展思路，改善营商环境，增强自身造血功能。

（二）发挥市场配置的主体作用，引导资源要素向粤东西北流动，发挥珠三角的辐射和带动作用

广东省委省政府要指导和帮助粤东西北积极消除区域之间的行政壁垒，打破地区封锁和垄断，充分发挥市场配置的主体作用，大力建设区域资本、人力、技术、土地等要素市场，清晰划分重点经济区功能，在更高层次、更大范围、更广空间合理配置经济要素，积极探索粤东西北承接珠三角产业转移的有效模式，把吸纳产业转移与调整优化产业结构、加快转变经济发展方式结合起来，与适应资源环境承载能力、促进可持续发展结合起来，引导珠三角的资源要素逐步向粤东西北流动，发挥对粤东西北的辐射和带动作用。

（三）加大对粤东西北的要素投入，改善营商环境

省委省政府要增加财政转移支付和政策扶持力度，加大对粤东西北的要素投入，改善营商环境，吸引珠三角及其他区域的投资。首先是交通运输体系的改善，根据粤东西北当地的地理条件，在完善乡村公路建设的基础上，加快连接粤东西北与珠三角的城规体系建设，形成以珠三角为中心向粤东西北地区辐射扩散的速达交通网络，同时，充分利用粤东西北水陆空等地理优势，因地制宜建设各种物流设施，在一定程度上改善粤东西北的区位劣势；其次是水、电、气、通信网络等基础设施建设，保证粤东西北在水、电、气、通信网络等必需基础设施上的量和质；再次是教育、卫生、文化、医疗、社会保障等方面的公共服务投入，让粤东西北也能享受与珠三角同等的公共服务；最后是加大对粤东西北的政策倾斜，探索地方政策、机制和体制积极为营商服务的创新举措，进一步规范政商关系，积极贯彻落实简政放权，减少对企业的行政干预，加强对企业的服务，让企业没有任何后顾之忧地专注于自己的生产经营，提高企业的生产管理效率，从而吸引优质企业安家落户。

（四）挖掘粤东西北区位优势和资源特色，承接产业，吸引外资

粤东西北地区虽然没有珠三角经济发达，但是也有自己的优势和特色，可以凭借自身的优势，打造特色，做出品牌，承接珠江三角洲的产业转移和辐射，也吸引其他外资，形成与珠三角错位发展、差异发展、互补发展的发展模式，打造符合区位优势和区域资源特色的经济产业结构和体系［7］。如粤北的韶关，森林覆盖率高，旅游资源丰富，环境和农业资源优良，被广东省确定为生态功能特别保护区，是广东的后花园。可以考虑全域旅游和生态农业作为发展的重点和特色，为珠三角及全国全世界提供休闲旅游、生态保健疗养、农产品供应等品牌服务。又如粤西的湛江，面临大海，拥有种类多样的海产资源，可以利用大海和海产资源优势，打造海边休闲玩乐和“吃海鲜”为特色的知名品牌产业，提升海洋经济，从而带动湛江房地产、餐饮、旅游、住宿及其他相关产业的发展，同时粤西也可利用港口优势和区位条件,重点发展临港工业和运输业。在这些特色产业的示范和扩散效应下，逐步带动整个区域的发展。

（五）统筹区域协调发展，加强产业共建，促进珠三角和粤东西北共同发展

优化区域发展格局，划分区域重点功能，促进区域分工协作、联动发展，将是广东省协调平衡发展的方向。对珠三角区域，深入实施优质快速发展相关政策，加快构建现代化经济和产业体系，提升其区域引领带动能力；对于粤北区域，省委省政府定位其为生态特别保护区，必须坚持绿色生态发展，高标准建设，筑牢广东生态屏障；对于粤东西区域，充分发挥海洋经济的特点，与珠三角城市串联成链建设沿海经济带，打造广东新的经济增长极。同时继续实施珠三角对粤东西北县区之间的全面精准对口帮扶，加强产业共建，提升园区建设标准和发展水平，形成一种动能转换的造血式互补机制，促进珠三角和粤东西北统一协调发展［8］。

相信在广东省委、省政府的正确领导下，在市县区镇各级政府的通力协作下，经过全省人民的共同努力，在不久的将来，珠三角与粤东西北经济发展的差距将会缩小，全省统筹协调平衡发展的局面将不断呈现。