江苏省河湖和水利工程管理范围划定工作的实践与思考

(1.江苏省水利工程科技咨询股份有限公司，江苏 南京 210029；2.江苏省水利厅，江苏 南京 210029)

1 项目背景

河湖是防洪排涝的有效屏障、水资源的重要载体、生态环境的控制性要素，水利工程是实施防洪排涝、农业灌溉、抗旱供水、生态调节的重要基础设施。长期以来，由于只注重河湖资源环境的开发利用，忽视对其保护，加上因历史原因造成的河湖和水利工程的管理范围边界不清、土地权属不明的客观因素，侵占河湖水域、破坏水利工程设施、与水争地等违法行为时有发生。但随着国民经济的发展、社会管理认知的提升，人民群众越来越意识到管理的重要性。如何划定明确河湖和水利工程的管理范围，就显得十分重要。

2014年8月22日，水利部印发了《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》(水建管〔2014〕285号)，部署全国各地开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作，推进建立范围明确、权属清晰、责任落实的河湖和水利工程管理保护体系[1]。江苏省水利厅积极谋划管理范围划定工作，根据《省委十二届六次全会重要改革举措实施规划(2014—2020年)》，积极争取省政府支持。省政府办公厅印发了《关于开展河湖和水利工程管理范围划定工作的通知》(苏政办发〔2015〕76号)，据此，江苏省水利厅会同省国土资源厅、财政厅启动实施了全省河湖和水利工程管理范围划定工作[2]。为切实做好此项工作，江苏省水利厅委托相关部门，从技术层面为整个工作推进提供技术支持，从管理层面积极引导、规范操作流程，为整个工作推进保驾护航。

2 基本情况

江苏省地处长江、淮河两大流域下游，分属长江、太湖、淮河、沂沭泗四大水系，境内地势低平，河湖众多，水系复杂。全省共有100多万条河道，其中乡级以上河道2万多条。根据《江苏省骨干河道名录》，全省有骨干河道727条，其中流域性河道32条，区域性骨干河道124条，其他重要河道571条；各类在册水库908座，大中型水闸432座，大中型泵站249座，0.5km2以上的湖泊137个，基本形成了完善的防洪、除涝、供水、降渍、挡潮等水利工程体系。

同时，由于历史遗留、地物地貌、公路铁路道路航道管线等基础设施交叉建设、水利工程历次除险加固及风化侵蚀等各种原因，省内河湖和水利工程的管理边界情况错综复杂，为河湖和水利工程管理范围划定带来重重困难。

3 国内外管理现状

关于河湖和水利工程管理范围划定，目前国内尚无成熟的理论和成果，国外的管理理论和成果也难以适合江苏省情况。针对管理范围的界定，国内有一些法律法规(如《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》《江苏省水利工程管理条例》以及地方的一些规定等)从文字上予以了规定，但未具体明确，导致现状管理不清、难以执法到位，水事纠纷、矛盾较多，严重影响了水功能、水安全、水生态文明的建设和空间管控。

4 工作思路及过程

河湖和水利工程管理范围划定工作主要依据相关法律法规、技术规范、工程审批文件及相关规划，准确划定河湖和水利工程管理范围，明确管理范围线，埋设界桩界牌，办理土地权属登记手续，同时建立信息共享系统，推进建设多规合一，融合水利、国土资源、住房城乡建设规划、发展改革和环境保护等部门的管理平台，推进建立统一衔接、功能互补、相互协调的河湖空间规划体系。项目实施时，按以下步骤进行(见图1)。

图1 江苏省河湖和水利工程管理范围划定工作思路

4.1 收集资料，调研摸底

收集历史相关管理范围划定政策标准、法规文件等资料，会同国土部门开展水利工程管理保护范围划定情况调查，了解历次水利工程管理保护范围划定及确权情况，梳理遗留问题，分析现状，根据调查结果提出需完成划界、确权的河湖工程清单。

4.2 顶层设计，技术支撑

江苏省水利厅成立“江苏省河湖和水利工程管理范围划定工作领导小组”，下设办公室，确定技术支撑单位，编制相关技术指导文件，抽调专职人员负责全省水利工程管理保护范围划定工作，重点做好技术指导和督查。

4.3 试点先行，总结经验

结合江苏省河湖管理体制创新试点，在13个设区市分别选择13个试点县(市、区)或市直管单位，确保一市一试点，分别为南京市长江河道管理处、无锡市江阴市、徐州市铜山区、常州市金坛区、苏州市常熟市、南通市海安县、连云港市灌南县、淮安市淮安区、盐城市东台市、扬州市高邮市、镇江市扬中市、泰州市高港区、宿迁市沭阳县。根据试点工作及时总结经验，确保后续工作稳步推进。

4.4 全面铺开，技术指导

在完成调查摸底的基础上，根据试点工作积累的经验，以县为单位，全面开展河湖和水利工程管理范围划定工作。省水利、国土、财政部门每年年初联文下达年度划界工作任务，由市县组织实施。按照层层分解任务、分段划分责任、严格相关政策和技术标准的要求，进行现场勘测详查、确定管理界线、埋设管理界桩界牌、采集坐标、登记入库。工作过程中，由省河湖和水利工程管理范围划定工作领导小组定期组织技术培训、现场指导，确保实施质量。

4.5 督查巡查，过程控制

每年度由省水利厅组织一次督查，了解各县(市、区)的组织实施情况、工作进度情况、推进措施、质量控制等，并将督查结果予以通报，作为省级资金补助安排的重要依据；每年度由技术支撑单位组织一次巡查，了解各县(市、区)的组织保障工作、技术过程控制情况、成果资料、划界标准执行情况、现场界桩(牌)告示牌等埋设情况，同时解答实施过程中遇到的技术问题。

4.6 成果验收，社会公告

项目完成后，委托具有相关资质的第三方进行抽检，实施部门组织验收，并提请当地人民政府对外界发布划界成果公告。

4.7 成果整理，信息入库

市、县(市、区)水利(务)局负责组织本辖区划界成果信息数据采集、汇总并上报由省水利厅开发的江苏省河湖和水利工程管理范围划定成果上报审核系统；省水利厅负责检查指导全省信息采集与处理工作，并对数据进行汇总、审核。

5 工作重点和难点

5.1 顶层设计的全面性

江苏省河湖和水利工程管理范围划定工作是一项系统性的工作，在划界确权过程中须与政府、国土、规划、交通等多个行政管理部门进行沟通，协调的难度较大。此外，部分水利枢纽工程周围密布企事业单位、民居，划界确权的过程中不可避免地会与工程周边社会公众的开发建设项目、生产经营活动产生冲突，须依法依规进行协调。因此，做好顶层设计十分重要。

江苏省水利厅积极谋划管理范围划定工作。一是在政策上，依据《省委十二届六次全会重要改革举措实施规划(2014—2020年)》中明确将河湖等自然生态空间进行统一确权登记列入全省重要改革事项的要求，争取省政府支持。为此，江苏省政府办公厅出台了《关于开展河湖和水利工程管理范围划定工作的通知》(苏政办发〔2015〕76号)，统一部署全省管理范围划定工作。省水利厅联合财政、国土等相关部门推进工作实施。二是在技术上，如图2所示，省水利厅委托技术支撑单位深入开展调查研究，搜集整理相关文件，组织调查摸底，了解全省现状划界确权情况，结合本省实际，制定了《工作方案》。拟定了工作的目标任务，明确了工作范围，选定试点单位，试点先行，以点带面。同时，先后编制了《江苏省河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定试点工作实施方案编制大纲》《江苏省河湖和水利工程管理范围划定实施方案编制大纲》《江苏省河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定技术规定(试行)》《江苏省河湖和水利工程管理范围划定成果信息采集技术要求(试行)》《江苏省河湖和水利工程管理范围划定实施方案符合性审查工作指导意见》《江苏省河湖和水利工程管理范围划定招标文件技术部分编制要点(试行)》《江苏省河湖和水利工程管理范围划定工程技术设计书编写大纲》《江苏省河湖和水利工程管理范围划定抽检规定(试行)》《江苏省河湖和水利工程管理范围划定工作验收管理办法》等一系列技术规定，开发了江苏省河湖和水利工程管理范围划定成果上报审核系统，全面指导全省划界工作的开展和实施。从省到县，由上而下推动，精心组织，周密部署，确保总体目标的实现。

图2 顶层设计流程

5.2 处理复杂多变的典型情况

各河湖和水利工程的管理边界情况错综复杂，有历史原因、地物地貌原因、公路铁路道路航道管线等基础设施交叉建设原因、水利工程历次除险加固及风化侵蚀原因等，遇到不同的情况，须区别分析处理，为划界工作的实施带来诸多挑战。工作组始终以依法依规为前提，以技术标准为参考，分类梳理各种河湖和水利工程划界的特殊情况。对于法律法规未明确的情况，结合《堤防工程管理设计规范》《水闸工程管理设计规范》《水库工程管理设计规范》等相关规范，进一步分析确定管理范围线，做到管理范围划界有法可依，有据可查。截至2018年12月底，江苏省各市县已基本完成管理范围划定工作。

导致复杂多变典型情况的主要原因如下：

a.历史原因。部分问题是在特定的环境和历史条件下形成的，包括移民迁占赔偿问题、区划调整问题、与其他部门权属争议问题等，利用本次机会，进一步解决历史理遗留问题。

如钟楼防洪控制工程江南运河河口处，省太湖地区水利工程管理处与常州航道管理处存在权属重叠部分，通过从常州市不动产中心资料室调取划拨判决书，确定重叠部分权属属于省太湖地区水利工程管理处。本次管理范围划定工作实施时，对钟楼防洪控制工程依法依规进行划界，并要求省太湖水利工程管理处依法依规与常州航道管理处、相关国土部门进行协调，消除权属地重叠现象，并收回土地权属。

b.地物地貌特点。包括部分河道摆动导致河口线难以确定、部分河道堤防堤脚线不清晰、地方政府沿河开发导致地貌改变等。

如徐州市铜山区划界确权时，部分河道背水坡堤脚采用现场指界的方式，人为性误差大，堤脚线难以准确确定，见图3。为此，通过查找河道设计资料，确定河道和堤防规划断面，结合现场，合理依法确定管理范围。

图3 堤防背水坡堤脚不明显

c.公路、铁路、航道和管线等基础设施交叉建设导致的矛盾。如泰州引江河于1998年完工，当时国土部门根据水利部门确定的泰州引江河和高港枢纽工程管理范围进行了确权，整个管理范围和权属范围相同，设有管理护栏。2009年，河道东岸长江大道建设，占用了管理范围，形成管理矛盾，见图4。本次项目实施时，依法依规划定管理范围，埋设管理界桩，解决现场管理矛盾。

图4 泰州引江河、长江大道位置关系

再者针对船闸与水闸的关系(船闸大多由交通部门管理)，在划定管理范围时，从防洪安全角度一并划定管理范围，明确各自管理责任。如南通市九圩港船闸，本次也一并划定管理范围，见图5。

图5 九圩港、九圩港闸、九圩港船闸等位置关系

d.水利工程历次除险加固及风化侵蚀。部分水利工程加固后由小型变为中型，规模变化导致管理范围发生变化等。如宿迁新邳洪河闸原为小型闸站，现为中型闸站，经协调后按照中型闸站进行划界。

5.3 成果信息化管理的要求

河湖和水利工程用地确权划界工作开始于20世纪90年代，受限于当时的技术条件与管理水平，部分工程当年的划界确权成果仅限于纸质《国有土地使用证》，均未进行权籍信息化，在实际管理中易引发争议。此外，随着信息化技术的发展，原有的确权划界成果不能与国土、规划部门的信息化系统共享，导致无法建立统一衔接的空间管控系统，也无法满足水利工程的管理要求。

本次河湖和水利工程管理范围划定工作中，利用水利厅的水利地理信息系统，进一步开发了河湖和水利工程管理范围划定成果管理系统，与省、市水利、国土数据库和管理系统进行对接，建立省、市、县三级一体的互联互享划界数据库和管理系统，将河湖和水利工程管理范围线纳入各地国土、规划的日常管理工作中。这是江苏首次将管理范围线全面落到实地，并将成果运用到国土、规划的信息系统，对全省水利行业管理产生了较大的影响，为逐步构建“范围明确、权属清晰、责任落实”的河湖和水利工程管理保护体系奠定了基础。

5.4 界桩(牌)的水利特色

河湖和水利工程管理范围线划定后，不仅要形成界限明确的数据信息，还须在管理范围线处埋设界桩(牌)，进一步清晰边界、明确权属。为体现水利特色，保证界桩(牌)牢固耐久、美观实用、埋设方便，且能满足后期管理维护的要求，对界桩界牌进行了精心设计。

工作组在制定《江苏省河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定技术规定(试行)》时，为全省管理范围线界桩、界牌提供了埋设要求、推荐样式和编码形式。界桩正面从上到下分别刻注“水利标志”“河湖和水利工程名称”“管理范围线”“编码”，背面刻“××人民政府名称”，两侧刻“严禁移动”和“严禁破坏”。界牌从上至下分别刻注“水利标志”“河湖和水利工程名称”“管理范围线”“编码”“××人民政府”，见图6。界桩、界牌规定了制作安装规格，字体样式、颜色、间距，兼顾实用性和美观性。

图6 界桩设计效果

5.5 划界确权的时序控制

根据江苏省政府办公厅《关于开展河湖和水利工程管理范围划定工作的通知》(苏政办发〔2015〕76号)要求，全省2017年完成流域性河道、大中型水库、大型闸站、省管水利工程以及国家河湖管理体制机制创新试点市县的河湖工程管理范围划定工作，2018年基本完成河湖工程管理范围划定工作任务，2019年全面完成验收。

江苏省河湖和水利工程管理范围划定工作领导小组在省政府明确的时序要求下，每年年初下达年度计划，制定进度推进的督查、巡查方法，定期发布进度督查通报，在省、市、县各方努力下，如期完成了任务。

6 结 语

近年来，各级水行政主管部门不断深化水管单位体制改革，逐步实现河湖和工程管理的制度化和规范化，实现水利工程设施和工程管理控制运用手段的现代化和精细化。河湖和水利工程管理范围划定，明晰工程管护范围及不同水管主体之间的责任边界，有利于空间管控能力提升，有利于实现工程管理的制度化和规范化，是国土空间集约、高效建设和实现水利现代化的重要保障，能够为水利现代化和精细化管理打下良好基础。此外，明确河湖和水利工程管理范围，能够对各工程的管护职责进行划定，将各工程的管理责任落实到具体单位，为“河长制”的推行提供较好的支撑。

河湖和水利工程管理范围划定工作面广量大，情况复杂多变，如何进行顶层设计、有序开展工作，事关全局。本文结合江苏省河湖和水利工程管理范围划定工作实际，归纳了工作思路和方法，总结了项目实施过程中的重点和难点，可为其他区域河湖和水利工程管理范围划定提供经验。