基于分类管理的非营利性高校的发展

李成

摘    要： 不论是选择营利性还是非营利性的办学性质，民办院校都要根据不同的办学性质重新制定管理政策。民办院校在选择非营利性办学性质后，在政府部门的政策保障和扶持下，享受到的政策优惠范围将更广，财政支持力度将更大，发展空间自然而然将更广阔。非营利性在实行分类管理的道路上遇到的问题还要面对一定的考验和曲折漫长的进程。

关键词： 分类管理    非营利性    民办高校发展

国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）明确指出：民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责，鼓励出资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。

根据教育部发布的全国高等学校名单看，31个省市自治区共有普通高校2595所（含独立学院266所），其中民办院校734所（含独立学院275所），占全国高校总数的28.3%。以江苏省为例，目前江苏省共有共50所（本科29所，专科21所），数量排名全国第二，与数量排名第一的广东省（51所）仅相差1所，由此可以看出已成为高等教育事业新的增长点。

2016年11月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定，并于2017年9月1日正式实施，新出台的《民促法》提出：“民办院校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办院校。”“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办院校予以扶持;对非营利性民办院校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”“非营利性民办院校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”“新建、扩建非营利性民办院校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。”国务院于2017年元月印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称“意见”）及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，《意见》明确指出“民办院校实行非营利性和营利性分类管理”并“建立差别化政策体系”，还提出“吸引各类高层次人才到民办院校任教”等方面的要求。可以看出，各类国家层面政策的出台为各级政府对民办教育的发展就如何在财政扶持、政策优惠等方面给予扶持提供明确的法律方面的指导依据。

在国家政策的导向下，一批举办方已决定按非营利性要求办学，实际上此类在办学过程中发挥了与公办院校同等的教书育人的重要作用，这些在办学行为上已经是非营利性的高校同样也是我国高等教育体系中尤为重要的组成部分，在功能上与公办院校承载着同样的为地方经济发展输送实用型创新人才、推动科技不断进步、促进产业逐步转型升级及社会服务的重任。既然如此，民办院校应当享受与公辦院校同等的法律地位、政策待遇及公平的发展机遇。但根据实际情况看，目前地方性详细落地政策的推进速度较为缓慢，仅有部分省份出台相对详细的相关政策法规条令，大部分省份仍处于政策学习或表示积极推进中的状态。

结合当前形势而言，实行营利性非营利性分类管理具有较强的必要性和可行性。目前就部分省份而言，在实施过程中还存在一些问题：

首先，分类管理实施的具体办法就国家层面的顶层设计而言依然不够完善和明确，这使地方政府在落实和推进民办教育改革过程中在遇到无法回避的法人登记、税收、社会保障及财政等方面的问题时，没有具体的法律依据予以保障，使改革难度大大增加，难以推进。其次，针对新“民促法”的具体实施细则没有出台，部分地方性政策与新法不能顺利衔接等问题导致该法在部分省、市无法顺利落地，现有难以顺利进行分类登记，影响了分类管理的进一步实施。三是针对非营利性发展的鼓励和支持，目前尚未出台具体的操作细则和政策性文件，通盘考虑性不够全面，操作性不强。四是因当前分类管理难以推进，导致在很多方面难以享受与公办高校同等的法律地位。就发展基础看，在土地划拨、税收等方面享受与公办高校同等优惠政策;从教师职业规划看，在关乎教师切身利益的“五险一金”、评优、评先、职称评定、科研等方面，教师处于劣势，这直接导致教师队伍建设难度加大，不利于健康、持久发展。

从民办教育发展形势看，民办院校选择营利性或者非营利性登记管理势在必行。但前提是应当结合我国教育实情，出台有关分类登记、教师待遇保障、法人财产过户、税收减免等方面配套相应完整的保障政策，逐步推进民办院校分类管理工作的平稳、有序推进。

基于目前实行分类管理出现的问题，提出如下对策：

一、加快出台符合地方实际情况具有可操作性的实施办法或细则

地方政府应当主持相关部门尽快调研出台新“民促法”的实施细则，对地方性现存的相关法律法规予以梳理，及时调整及纠正与新“民促法”不一致的规定，保证地方政策规章与新法协调衔接，保障配套措施的可操作性，使新《民促法》基于各省实际情况真正落地。

结合当前实施的情况及民办院校选择登记的反应和态度看，若想按照预期效果推动民办院校分类管理实施到位，最重要的因素在于国家层面对于分类管理执行的力度，其次是地方政府和具体操作部门在执行时的支持力度。

二、从政策层面落实同等法律地位，促进民办、公办高校共同繁荣发展

在出台与新“民促法”相配套的实施细则的同时，首先应当对民办院校建校初期举办者用于办学的投入及增值资产的归属问题以法律政策的形式予以明确，而且对于举办者的合理回报的取得需要制定配套政策条文，鼓励并激励社会资金不断转化为教育资源。与此同时，对于民办院校具有同公办院校同等的法律地位和公益属性要赋予法律保障，从政策层面消除对民办院校理解的偏差，进一步建立健全公共财政对民办院校的直接资助制度，避免逐层传递导致实施力度降低。

在落实法人财产过户过程中，在全额减免非营利性举办者资产过户的相关税费的同时，要明确选择分类登记过程中涉及的土地、房产、金融及其他相关配套优惠政策。对于政府向高校选择购买服务的方式，要明确民办院校可以享受公平、公正的竞标环境，也可以直接委托民办院校承担所需要的有关教育及培训任务，对从事高等教育不要求取得合理回报的视情况奖补部分生均经费，并规定在奖助学金等方面学生与公办高校学生享有同样待遇。

在面临举办者名下资产过户至学院名下而不能抵押的情况，政府应当协调银行系统通过收费权质押、信用贷款或者由政府直接担保等多种途径帮助民办院校发展走出融资难困难的困境，保障民办院校健康快速发展。

三、进一步加强地方省财政对非营利性的扶持

目前，全国已有部分省市出臺了政策，上海市对按照生均五百至两千元的标准给予生均拨款;重庆市的财政扶持力度在全国是最大，仅2016年的扶持资金超过18亿元;辽宁、河北等省份分别出台相关政策（其中辽宁省征求意见稿规定，完善扶持制度，加大财政投入力度、创新财政扶持方式，提出“建立健全政府补贴制度。完善政府购买服务的标准和程序”“探索建立差额补助、定额补助、项目补助、奖励性补助等多元化的公共财政扶持体系”;河北省提出实行差别化扶持政策，规定“县级以上各级人民政府要区别营利性和非营利性民办院校不同情况，在财政扶持、税收优惠、用地政策等方面实行差别化的扶持政策”。），尤其是黑龙江省，成为全国第一个率先在短时间内解决民办院校资产过户问题的省份，据黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《黑龙江省民办教育促进条例》第四十一条规定“社会组织或者公民个人以不动产用于办学，原有不动产过户到民办院校名下，并且不属于买卖、赠予或者交换行为的，在办理过户手续时，只收取证照工本费”。

公共财政不等于公办财政，将纳入公共财政扶持范畴是教育公平的体现，也是增强民办院校公益性的表现，建议借鉴其他省份案例并参照公办学校标准，完善地方省财政扶持民办教育的法律、法规，保证并加大对非营利性的资金扶持力度，分别给予生均公用经费补助、专项资金奖励和各种财政津贴等。这有利于缩小公办和民办高等教育的政策差距，扶持民办高等教育事业更好地发展。

四、建立教师保障制度，确保享有与公办高校教师同等待遇的政策

教师和公办高校教师履行同等的教育教学责任，但是在职称评定、退休待遇、工龄计算等方面存在不公平待遇，这些制约民办院校教师队伍发展的因素阻碍了民办院校健康发展。要从根本上提高民办院校教学质量，教师队伍建设是关键，充分保障教师的合法权益，尽快在职称评定、业务培训、社会保险、失业保险、医疗保险等方面维护教师合法权益，保障教师法律地位，这是加强扶持民办高等教育的真正举措。

建议地方政府及有关部门，站在科教兴省战略高度，多管齐下，标本兼治，切实加大对改革和发展的支持力度，在制度层面破解制约发展的若干瓶颈，从根本上促进和规范健康发展。

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本文为江苏省教育厅哲学社会科学基金项目研究成果，项目名称：《民办高职院校实行分类管理新规的实践研究》，项目编号：2017SJB0743。