建筑企业参与PPP项目投资的风险控制思考

刘志刚

（贵州紫望高速公路建设有限公司，贵州 安顺 550800）

近年来随着我国经济发展改革，PPP模式在我国兴起并已经成为政府在基础设施和公共服务投资方面的主要方式。由于基础设施和公共服务项目与工程建设紧密相关，建筑企业参与PPP项目投资不论对我国经济发展，还是对企业自身都有着至关重要的意义。参与PPP项目投资的同时有效管控风险是建筑企业面临的一个重要问题。

一、建筑企业参与PPP项目投资的意义

（一）建筑企业参与PPP项目投资有助于促进我国经济发展

PPP模式的推广和应用，是我国在基础设施及公共服务项目邻域投资模式的改革和创新。为解决我国政府负债规模扩大、控制债务风险以及满足经济快速发展对基础设施公共服务类项目建设需求的矛盾提供了新的思路和解决方法，为我国经济持续快速发展提供了新的动力和支持。建筑企业参与PPP项目投资是对国家政策的响应，也是对我国经济发展的支持。

（二）建筑企业参与PPP项目投资有助于促进企业自身发展

建筑行业作为传统行业，由于进入门槛比较低建筑行业队伍庞大，建筑企业之间竞争激烈，收入利润率低，造成建筑企业长期处于价值链低端。建筑企业参与PPP项目投资不仅有助于企业紧跟国家投资热点开拓市场、积累生产经营业绩，还可以赚取风险报酬，提高在行业价值链中的地位。

二、建筑企业参与PPP项目存在的风险

（一）政府政策风险

2014年-2018年据不完全统计我国各部委出台PPP相关管理文件89个，至今PPP模式上位法未出台，各部委文件规定不一致的情况时有发生。政府PPP项目管理仍在不断完善中，这给社会资本方参与PPP项目带来了政策不确定风险。如：《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）约定了不得入库和退库的相关条款，《加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管（2017）192号）对央企参与PPP项目提出了相关风险管控要求，如果前期已经签订合同实施的项目存在其中相关条款规定情形的，面临着项目清退或修改合同条款的风险。

（二）金融机构违约风险

PPP项目本身建设投资规模大，建设时间长，离不开资本市场的融资。资本市场的资金供给不仅受我国金融环境的影响，还受国际金融环境的影响。市场资金供给的充足与否不仅影响企业融资工作的成败和融资成本，而且会造成已经签订的融资合同执行难度加大；在市场资金供应紧张时金融机构要求合同外加价或变相增加融资费用的事情时有发生，在资金供应充足时要求提前提款或金融机构为了完成存款指标限制已经提货资金使用，造成项目建设资金闲置甚至造成现场窝工停工，从而推高项目建设成本。

（三）政府违约风险

PPP模式下项目投资合作合同相关方主要是政府和社会资本方投资人，政府以特许经营的方式授权社会资本方对中标的项目进行建设和运营。由于PPP项目具备实施条件必须通过“一方案两评估”和相关PPP项目入库条件，地方政府一般聘请中介机构编制相关方案。为了确保PPP项目能够顺利实施，中介机构可能会在项目可行性研究方面进行调整，从而造成项目可行性研究数据失真。PPP 项目可行性研究数据失真，就会造成项目建设成本超概和运营亏损，PPP合同中约定的可行性缺口补贴和政府付费以及股份转让退出等补偿措施可能因政府方财政承受能力不足而违约。

（四）合作伙伴选择风险

PPP项目政府出资通常是通过政府平台公司实现，政府平台公司作为公司的股东为项目征拆和相关审批手续提供便利。由于政府平台公司存在多样性，有以建筑安装工程为主业的，也有以运营为主业的，还有以投资、设计等为主业的平台公司。由于PPP项目投标价格本身含有风险收益的成分，PPP项目合作伙伴需要能够共同承担风险和享受风险收益。如果PPP项目投资合作合同约定了超概投资仅由社会资本方承担，且政府平台公司是以建筑为主业的公司，平台公司很可能发生分享风险收益，但不承担或少承担超概等原因增加的成本。

（五）招标文件合同约定不一致风险

PPP项目模式下政府和社会资本方的权利和义务约定主要是通过项目招标文件、项目投资合同、项目合作合同等约定，由于从项目招标文件到最终签订项目合同期间是一个比较长的过程，有些项目从招标到最终落地需要经过数年时间。从项目启动到落地过程中国家政策可能会发生一些变化，项目经办人员也可能会发生变更，前后文件的内容会出现差异，由于社会资本方在和政府沟通中处于劣势，如果后期签订的文件对不一致的地方没有特别约定，文件不一致造成的风险最终可能会由社会资本方承担。

（六）工程建设规划风险

建筑企业来对建筑安装工程比较熟悉，而对工程的运营、设计、维护等方面还不够了解，缺乏相关的管理经验。在工程项目开展中，会产生很多风险因素，如：工程设计的方案不够科学严谨，策划不周密，会导致施工过程中产生诸如设计变更、拖延工期、投资加大等风险，从而增加料工费、资金成本、违约成本等[1]。大型项目政府一般鼓励在项目投资建设中进行新技术的研发和使用，项目公司开始运营前期往往无法盈利，如果策划不当，企业不能实质上享受研发费用五年有效期加计扣除带来的政策红利。

（七）工程监管风险

PPP项目模式下，建筑企业在工程项目中扮演双重角色，既是项目的施工单位即总承包单位（俗称乙方）又是项目公司即建设单位（俗称甲方）的股东单位，工程的监管力度会受到某种程度的削弱。建筑企业集团对项目建设资金、材料、工期、项目整体效益等方面管理需求，会进一步削弱项目公司对工程质量安全的管理；加之对于建筑企业投资PPP项目存在资源不足的问题，如：项目管理人员和经验不足、技术实力欠缺、缺乏成熟的劳务队伍等现实问题，极易造成工程质量、安全、进度方面的履约隐患。

（八）财务风险

由于PPP项目一般投资规模大、项目周期长，在项目建设期间，项目现场布局不合理、建筑材料价格变动、人工成本上涨、机械费用上涨、征迁补偿标准上调、技术创新投入费用增加、资本市场利率波动等都会引起项目投资成本的增大，加之建筑企业可能对相关市场行情把控不准，都会引发项目建设成本上涨、融资压力加大、资金供应跟不上工程进度的要求甚至资金链条断裂。

三、PPP项目风险管控的策略

（一）政府政策风险管控

政府政策风险属于系统风险，企业无法完全避免政府政策调整带来的风险，但作为建筑企业应提前研究国家已经出台的政策及国家宏观经济环境，对国家政策大势做出研判，趋利避害，尽可能规避大的可预见的政策性风险。

（二）融资风险管控

项目融资工作要对当地融资市场和环境进行全面细致的调查，充分了解融资项目承接银行的履约能力。融资工作不仅需要与实力雄厚的金融机构签订融资合同，金融机构下属的代理银行的实力也是至关重要的。为了降低项目贷款合同签订后，金融机构不能严格按照合同履约，要求合同外费用、控制正常资金使用等变相增加项目融资成本的现象发生，建筑企业要把相关诉求写入合同违约条款，增加金融机构违约成本[2]。

（三）政府违约风险管控

为了避免发生政府违约，建筑企业在进行项目投标前深入考察当地经济发展水平和当地相似项目的盈利能力，对照相似项目建设及运营情况，及时发现可行性研究报告是否真实可靠，匡算实际项目建设运营可能发生的补贴缺口，结合当地政府财政收入、负债规模、履约历史确定政府合作合同的履约能力，从而选择政府违约风险小的项目[3]。

（四）合作伙伴风险管控

审慎选择ppp项目的合作伙伴，建筑企业选择政府平台公司要与自身在项目建设运营中具有明显优势资源互补性，如果选择一家以建筑施工为基础的平台公司作为合作伙伴，则可能发生平台公司分享投标项目单价中的风险收益，而不承担或者少承担投资风险的现象。如：一个概算投资额为100亿元的项目，其中：建筑安装工程概算为80亿元，建筑安装工程项目含风险利润率为15%；项目资本金为25%，其中;政府资本金比例为40%，社会资本方资本金60%(社会资本方应出资本金15亿元)。如果政府平台公司为建筑企业且按照出资比例承担项目建设任务可以获得建筑安装工程利润4.8亿元，社会资本方可以获得建筑安装工程利润7.2亿元，社会资本方需要净出资额为7.8亿元。如果政府平台公司不承担建筑安装工程任务，则社会资本方可以获得安装工程利润12亿元，社会资本方净出资额仅为3亿元。因而建筑企业可以选择项目平台公司以投资、设计、运营等自身不擅长的专业主业的平台公司，既可以弥补自身的不足，又满足项目建筑安装工程利润要求。

（五）合同文件约定不一致风险管控

项目招标文件、项目投资合同、项目合作合同等约定是PPP项目模式下政府和社会资本方履行权利和义务的基础。相关协议签订过程中要对合同文件进行认真评审，对于前后约定不一致的地方要充分沟通取得双方真实的意思表达，并在签订协议中重点标明存在不一致地方适用新条款还是原条款。如:项目投资额双方出资是以项目估算、概算、还是以最终结算为基础划分，如果招标文件里面约定资本金出资政府资本方只出项目估算的一定比例，在项目后期投资范围变化、概算调整等情况造成投资总额增加，社会资本方要对相关费用的变化要审慎选择，并通过协议约定投资额变化各方应承担的责任。

（六）资源不足风险管控

建筑企业进入PPP项目要提前做好相关资源的储备。建筑企业引进PPP项目资源，既要充分发挥引入资源的优势又要确保企业自身对项目的实际管控，避免资源引进不利给企业造成损失。因而资源引进需要一个逐步消化的过程，使引进的资源与企业自身文化相适应。项目建设运营方面关键岗位人员的引进可以通过市场引入，并在公司总部经过一定时期的培训，使之深入了解企业文化，非关键岗位人员可以直接市场引进，也可以通过从公司原有机构抽调，通过关键岗位人员和老员工传帮带的方式实现尽快熟悉企业文化，与企业发展战略相适应。

（七）工程建设规划风险管控

在工程建设规划方面，可以充分利用市场资源对项目建设进行设计优化，通过整体优化布局实现集团公司利益最大化，并聘请独立专家对优化后的方案进行专家评审。如：PPP项目社会投资方双重身份的存在，在新建项目研发费用投入方面可以通过项目整体策划由项目建筑安装工程施工方承担，相关费用由项目公司结算给施工方，这样既可以响应国家在新项目研发费用投入和项目使用新技术新工艺的需要，同时也可以实现研发成本支出在项目建设期及时进行所得税加计扣除。

（八）工程监管风险管控

为了避免建筑企业参与PPP项目由于自身双重身份影响工程监管。首先，要严把招标关，对于大型项目的关键节点标段由公司总部统一招标，通过优中选优的方式选取社会履约能力强、信誉好的劳务队伍和供应商，对于履约队伍合同约定中要明确违约条款，加大队伍违约成本。其次，社会资本方联合政府聘请施工监理单位，对项目工程质量安全进行监管，并确保第三方监理单位的独立性，使其拥有足够的监理自主权。再次，加强中标队伍的过程管理，对中标队伍现场作业的机械和人员情况进行监控，并进行过程考核对于在履约中存在不按合同履约的劳务队伍要及时采取必要措施，避免拖延时日造成项目队伍成本增大。最后，建立合格劳务队伍和供应商档案，对于存在违约的队伍在后续项目中禁入，规避后续建筑企业参与PPP项目风险。

（九）财务风险管控

由于PPP项目一般投资规模大、项目周期长，项目投标价格要有适当成本安全边际。在项目建设开工前要对项目进行整体布局优化，严格控制临时设施的费用。以0#台账为基础进行成本测算，责任成本管理分解落实到各个分部分项工程。对大型设备、主要物资市场价格由集团统一采购，必要时可以通过套期保值等措施锁定大宗材料价格。优化现场施工组织，尽可能缩短项目建设工期降低项目管理成本。严格进行资金计划管理，在确保现场资金使用需求的前提下，降低公司存量资金，避免存贷两高的现象降低项目资金成本。

四、结束语

综上所述，PPP模式在我国兴起对我国建筑企业既是一次机遇也是一次挑战，建筑企业响应国家政策参与PPP项目投资，一方面弥补建筑企业在激烈市场竞争中在某些领域的不足，积累相关领域的经验和业绩；另一方面提升建筑企业在产业价值链中的地位。建筑企业参与PPP项目积累相关行业经验并实现价值链提升的同时一定要提前做好风险评估和风险防范，加强各环节项目管理工作，实现企业长远发展。