政府投资建设项目结算管理问题及对策

■刘斌

建设项目结算包括进度款结算和竣工结算，两者分别是建设项目业主向承建项目的施工单位支付工程进度款和最终结算工程款的依据。工程价款结算应按合同约定办理，但少数政府投资项目因为审计机关未及时办理工程结算或结算审计，建设单位因此不向施工单位支付工程款的问题时有发生，依然存在工程建设项目结算不规范问题，主要体现在建设项目业主迟迟不给施工单位办理结算和支付工程价款。

一、存在的问题及原因分析

（一）项目施工单位存在的问题及原因分析。

一是施工单位不想办理工程结算。工程结算是工程款的支付依据，结算文件一旦经过业主和施工方签字确认，一般情况很难更改，由于目前的建筑市场秩序仍然不够规范，低价恶意竞争的现象依然存在，在项目中标价较低的背景下，施工单位热衷于办理工程变更和索赔，缺乏对工程结算尤其是竣工结算的积极性。另外，部分施工单位中也一定程度存在重施工轻结算的思想。

二是施工单位不能办理工程结算。建设项目分包转包现象依然普遍存在，通过层层分包、转包，真正负责施工的队伍的素质难以得到保障，甚至连基本的工程造价人员都没有，工程结算却是比较复杂的技术工作，他们往往不具有办理结算的能力。

（二）项目建设单位存在的问题及原因分析。

一是项目建设单位不想办理结算。由于部分部门把关不严或者部分政府投资建设项目较为特殊，部分项目因为资金不到位等原因实际上并不具备招标条件和开工条件，这些项目建设业主可能出于自身资金压力的考虑，故意迟迟不为施工单位办理工程结算。也有部分建设项目业主相关人员仍存有吃拿卡要心态，在他们的这些想法没有得到满足之前，故意刁难施工单位，迟迟不给施工单位办理工程结算。还有部分建设项目业主有关人员庸政、懒政不作为，迟迟不给施工单位办理工程结算。

二是项目建设单位不会办结算。部分建设项目业主缺乏应有的建设管理能力，却不按相关规定委托项目代建业主或者委托社会中介机构，没有能力准确和施工单位办理工程结算，却又担心因错误办理、审查工程结算被相关监督部门追责，所以迟迟不为施工单位办理工程结算。

三是合同约定以审计结论作为结算的依据。目前，审计机关的力量不能满足投资审计的需求，审计机关是按照“突出重点、量力而行、确保质量”的要求确定投资审计计划，对计划外的项目不予审计。出于对审计部门的信任或者为了推卸自身的管理责任，部分建设项目承包合同里约定以审计结论作为结算的依据，而这些项目没有纳入审计项目计划不可能有审计结论，所以工程结算因缺乏合同约定的结算依据而迟迟不能办理。

四是项目建设单位迟迟不向施工单位支付工程结算价款。一些建设项目业主以结算没有办理和通过审查，缺乏工程价款支付的依据为由，长时间拖欠应付施工单位的工程结算价款。部分项目业主违背诚信原则，在工程结算已经办理且双方拒绝签字确认情况下仍恶意拖欠施工单位工程结算价款。还有在目前相关地方政府债务高企情况下，部分政府投资项目建设业主并非不愿意支付结算价款，而是确实没有支付能力。

（三）项目主管单位存在的问题及原因分析。

部分建设项目行政主管部门片面的理解简政放权改革政策，在落实“放管服”改革政策时错误认为就是不需要监督管理了，放弃对本行业建设项目工程结算办理审查的监管，将工程结算办理审查监管工作一推了之，对本行业一些建设项目工程结算迟迟不能办理，工程结算价款迟迟不予支付放任自流。

二、工程结算管理的职能职责划分

关于工程结算的相关规定，财政部建设部关于印发《建设工程价款结算暂行办法》的通知（财建〔2004〕369 号，以下简称财建369 号文）、财政部关于印发《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》的通知（财建〔2016〕503 号，以下简称财建503 号文）等很多文件都有详细规定。具体的说，工程结算的办理及审查是建设业主单位的职责，对本行业建设项目业主办理审查工程结算的监管督促是相关行业主管部门的职责，对工程结算的审查属于财政部门的职责，竣工结算审计是审计机关的职责。

（一）项目建设单位的结算管理的职能职责。

根据财建369 号文第十四条“（二）2、单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算由总（承）包人编制，发包人可直接进行审查，也可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查。……单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效。”及《基本建设财务规则》（中华人民共和国财政部令第81 号，以下简称财政部81 号令）第二十八条、第二十九条规定的规定，承包方应在工程完工后合同约定的期限内提交竣工结算文件，竣工结算由发包方自己或者委托具有相应资质的工程造价咨询企业进行审核，并向承包方提出审核意见。工程竣工结算文件经发、承包双方签字确认，作为工程决算的依据，发包方应当按照竣工结算文件及时支付竣工结算款。财建503 号文第十二条规定“……项目建设单位应当按照国家有关规定加强工程价款结算和项目竣工财务决算管理。……”。项目建设单位的职责里也有办理和审查工程结算的内容。如某建设投资集团的工作职责里就明确有负责工程结算、决算审核，工程款支付的签证、核实、支付等相关工作，配合政府审计（财政评审）工作等。

所以，工程结算的办理及审查是项目建设单位的职责，是其全部管理职责中的一部分，审计结论不是建设项目的结算的必须的条件。

（二）财政部门的工程结算管理的职能职责。

财建369 号文第十四条“（二）2、……政府投资项目，由同级财政部门审查。……”及财政部81 号令第三十条“项目主管部门应当会同财政部门加强工程价款结算的监督……”都规定了财政部门对建设项目工程结算审查监督的职责。财建503 号文第十二条规定“地方项目竣工财务决算审核批复管理职责和程序要求由同级财政部门确定。……”，该文件还对建设项目工程结算、决算编制内容，审核、批复办法及相关责任主体职责等进行了规定。地方财政部门的职责里也包括“负责办理和监督本级财政的经济发展支出、政府性投资项目的财政拨款，负责财政投资评审管理工作。”

所以，财政部门有竣工结算、决算审查监督的职责。

（三）相关行业主管部门的工程结算管理的职能职责。

相关建设项目主管部门负有对本行业建设项目从立项审批到项目结束全寿命周期的监管职责，这些职责里也包括对本行业建设项目的工程结算的监管。财政部81 号令第三十条规定“项目主管部门应当会同财政部门加强工程价款结算的监督……”，财建503号文第十二条“地方项目竣工财务决算审核批复管理职责和程序要求由同级财政部门确定。……”，第十七条规定了“财政部门和项目主管部门审核批复项目竣工财务决算时”应当重点审查的内容。

譬如交通行业主管部门就有“负责推进综合交通运输体系建设”，该职责就应该包括监管、督查综合交通运输体系建设项目建设单位与施工单位按规定及合同约定办理工程结算的职责。国资管理部门有“承担所属投资类和金融类国有独资和国有资本占控股或主导地位的企业的审计和专项审计调查”职责。

所以，项目主管部门有建设项目工程结算及决算的审核批复职的。

（四）审计部门的工程结算管理的职能职责。

《中华人民共和国审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。所以，竣工结算审计是审计机关的职责，无论政府投资建设项目承包合同中是否约定“以审计结果作为竣工结算依据”，审计机关都可以也应该开展竣工结算审计，这是审计机关的法定职责。

竣工结算审计是指审计机关在建设单位完成竣工结算、具备审计条件后，根据法定程序，对建设单位提供的经确认的竣工结算书等资料和数据进行合理性和合法性审计，审计结果是指审计机关依法作出的审计结论。这里的责任划分非常明确：审计机关是在建设单位提供经发、承包双方确认的并经备案的竣工结算书的基础上进行审计，而不是为建设项目办理工程结算。所以，根据财建369 号文及财政部81 号令规定，按合同约定进行工程竣工结算首先属于建设单位项目管理职责，财政及项目主管部门也负有对工程结算审查监管的职责，审计机关是否进行竣工结算审计并不影响发、承包双方进行工程款结算，也不影响建设单位向施工单位支付工程价款。

近年来，出于对审计的信任，很多地方要求“凡投必审”、“以审代结”，在招标文件或者合同里载明以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据约定，甚至推动了地方立法，将以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据写进地方性法规或者规范性文件，这实际上已经限制了民事权利，超越了地方立法权限。为此，2017 年6 月5 日，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会以《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工委备函〔2017〕22 号）对该问题进行了答复，答复意见为“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”。

为完善和规范投资审计工作，审计署出台了《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30 号，以下简称《意见》），要求审计机关加快投资审计转型，努力适应新时代投资审计工作新要求。

限于审计机关力量尚不能满足投资审计任务的需要现实，审计机关应严格按照审计法及相关规定，科学理解“投资审计全覆盖”内涵，坚持“有为有不为”，量力而行，严格审计计划编制、报批和执行，从未影响被审计单位的正常管理。但是，审计机关的投资审计却一定程度存在上述问题，具体表现在片面理解“凡投必审”、“以审代结”、计划管理不规范等，甚至影响工程价款的及时结算。为进一步规范审计机关投资审计工作，按照《意见》要求，全国各地各级审计机关先后出台了关于进一步加强或规范投资审计工作的意见或通知等文件，要求本级及下级审计机关必须坚持依法审计，杜绝“以审代结”现象。

三、关于明晰工程结算管理职能职责的建议

（一）依法加强对重大项目的审计监督。

提高政治站位，审计机关应充分统筹本级政府所有投资审计力量，回应社会关切，科学制定审批审计计划并严格维护其严肃性和硬约束，把投资审计关注点聚焦到涉及国家重点政策落实、涉及公共民生利益的大型建设项目上，尤其加大对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施建设和管理情况实施跟踪审计或审计调查，揭示投资管理体制和制度等方面的问题，把投资审计延伸到项目决策、资金使用、工程建设等全过程控制环节，有效发挥审计在社会治理中的作用。认真贯彻执行本地人大、政府颁发的政府（公共）投资建设项目审计条例、办法，进一步规范投资审计工作，全面禁止“以审代结”。

（二）加大对在工程结算审查中未尽责人员的追责力度。

建设项目工程结算主要是项目建设单位职责，要通过严肃问责，传导压力，落实责任，特别要加大对恶意不为施工单位办理结算的项目建设单位相关人员责任，对还不收手的“苍蝇”、“老鼠”更要从重从严打击，从源头上根本杜绝建设项目工程结算久拖不结问题。

（三）狠抓中介机构管控，加大对中介机构报告的核查力度。

随着社会分工的精细化，购买社会中介机构服务成了结算审查及审计常见的方式，由于很多项目建设单位、财政部门、主管部门包括审计机关对聘请中介机构参与投资审计工作管理不规范，一定程度上造成了结算办理及审查的问题，也可能影响了审计的独立性和审计质量，很有必要加强和规范对购买中介机构服务的管理。审计机关应改革现有中介机构库管理模式，出台适合本地具体情况的审计机关中介机构库管理办法。