促进企业创新发展的税收政策研究

◎文/刘 群

一、关于促进企业创新发展的现行税收政策

（一）初步形成了鼓励企业创新发展的税收优惠政策体系

1.优惠政策涉及的5大领域和16个项目

目前，我国鼓励科技创新的税收优惠政策，主要包括 5大领域、16项优惠项目：

一是鼓励创业创新平台发展方面：包括创业投资企业投资抵扣、对科技企业孵化器和大学科技园免税等两个项目的优惠政策。

二是鼓励企业加大研发投入方面：包括研发费用加计扣除、研发设备加速折旧等两个项目的优惠政策。

三是鼓励科研人员创新创业方面：包括科研机构和高等学校股权奖励延期缴纳个人所得税、企业股权奖励和转增资本分期缴纳个人所得税、非货币性资产投资分期缴纳个人所得税、省部级以上科技奖金免征个人所得税、“千人计划”引进海外高层次人才税收优惠、回国留学人员和来华专家购买小汽车免征车辆购置税等六个项目的优惠政策。

四是推动高科技产业发展方面：包括增强高科技企业市场竞争力优惠、促进上游企业科技成果向下游转移、软件企业和集成电路企业优惠、高新技术企业发生的职工教育经费支出增加扣除等四个项目的优惠政策。

五是支持技术转让科技成果转化方面：包括技术转让所得企业所得税优惠、科技成果转化暂不征收个人所得税等两个项目的优惠政策。

2.优惠政策涉及到的税种

主要包括增值税、企业所得税、个人所得税、进口关税、房产税、城镇土地使用税、车辆购置税等税种。优惠政策涉及企业创新创业活动的关键环节和重点领域，已初步形成鼓励企业创新驱动发展的税收政策体系。

（二）修订完善了鼓励企业创新发展的税收减免管理办法

创新 “一次性备案减负增效，事中事后监管成常态”的税收优惠政策管理办法。2015年，国家税务总局修订并发布了 《税收减免管理办法》，进一步细化备案管理，简化办事程序，备案类减免税均采取一次性备案，细化了备案管理，规范了备案类减免税的具体实施要求，为纳税人办税提供了有针对性的指导。纳税人可以在首次享受减免税的申报阶段，在纳税申报表中附列或附送材料进行备案，也可以在申报征期后的其他规定期限内提交报备资料进行备案。备案类减免税均采取一次性备案，进一步减轻纳税人办税负担。

二、天津市落实促进企业创新发展税收政策存在的问题

（一）研发费用加计扣除政策力度有所欠缺，相关企业享受政策的成本仍然较高

从负责税收征管的基层税务部门提供的天津某大型汽车制造公司享受税收优惠的实际数据发现，该公司研发费用加计扣除金额占企业投入研发费用总金额在2012年以前约为28%，2013年以后这一比例提升了约3个百分点，其主要原因是新加计扣除政策出台扩大了加计扣除的实施范围。但与企业会计核算口径相比，其享受加计扣除政策的研发费用基数依然偏窄，远小于企业实际发生的研发费用支出，政策效果不够突出。企业人士反映，为了满足消费者新需求，对已成功面市产品进行常规性改进投入的后续研发费用、研发相关的差旅费、专家咨询及资料会议费、市场调研费等均不能加计扣除，不利于企业加大研发投入和创新发展。同时，研发加计扣除优惠政策未体现科技人才的重要性。企业创新研发的核心要素是科技人才，其重要性远大于设备、材料和技术等的投入，天津市很多创新企业都是花费巨资引进技术人才和培养研发团队，研发人员人工费用占研发投入总额的比例，一般都达到20%~25%，高的可达到近30%。而现行政策规定从事研发的技术人员工资等费用与其他项目一样，统一适用50%的加计扣除比例，未能充分体现出科技人才的重要性，从企业长远发展角度看不利于创新研发活动的开展。另外，在研发费用加计扣除政策的后续管理工作中，税务人员受专业知识和能力的限制，无法对研发项目进行正确判定，只能转送科技行政主管部门，由科技行政主管部门聘请有关专家学者，研究、论证和出具研发项目鉴定意见书，税企双方凭鉴定结果判定企业能否享受加计扣除政策，这一系列复杂的程序增加了研发费用加计扣除政策享受的成本。

（二）对于创新、创投平台的税收优惠政策门槛和标准较高，相关企业享受优惠的政策难度较大

财税〔2013〕117 号和财税 〔2013〕118号文件中规定，享受优惠政策的科技企业孵化器和大学科技园应满足国家级认定资格、财务单独核算、符合高新技术孵化企业数量和占地面积等多项条件要求。天津相关企业受自身条件所限和会计人员人手不足等因素影响，面向孵化企业出租场地、房屋及提供孵化服务的收入难以单独核算，导致无法享受优惠政策。部分企业除向政策文件所列的小微高新技术企业提供孵化服务外，还面向其他类型的创业企业提供服务，如符合条件孵化企业数量和所占面积不满足政策要求，则无法享受优惠政策。科技部每年均会对国家级科技企业孵化器及大学科技园进行考核，考核指标包括场地面积、申请专利、孵化企业数量等多项指标，如考核不合格将取消其国家级资格。诸多条件限制导致企业申请享受这一优惠政策难度较大。另外，按照有关文件规定，符合非营利组织条件的孵化器的收入，按照企业所得税法及其实施条件和有关税收政策规定，享受企业所得税优惠政策，但是满足条件的非营利组织必须是依法设立或登记的事业单位、社会团体、基金会、民办非企业单位等，且非营利组织免税资格均需经过财政、税务部门的联合认定。而天津目前三十余家孵化器中，除3家事业单位外，其余27家均属于企业性质，不符合财税 〔2014〕13号文件要求，造成优惠政策适用条件与现有文件不符。

（三）引进高层次创新人才和紧缺人才的税收负担较重，鼓励人力资本支出的税收优惠政策仍需进一步强化

人力资本投入是促进企业创新的重要因素之一。从天津现实情况看，很多企业普遍反映引进高层次创新人才和紧缺人才的税收负担较重。主要表现在两方面：一是在目前工资薪金个人所得税边际税率相对较高的情况下，缺乏相应的地方性财政税收返还和激励机制，不利于吸引高端层次人才来津，在与周边地区的人才竞争中处于劣势。二是缺乏能够促进人力资本形成的税收激励政策。未能根据个人与家庭教育支出的实际状况，允许其教育支出进行税前扣除或给予税收抵免的优惠政策。高层次创新人才与紧缺人才在其成长过程中，自身教育支出远高于社会平均水平，从税收公平的角度，其获取高薪的成本也高于常人，理应获得相应教育支出的税前扣除。

（四）技术交易环节优惠受惠面较窄，未达到政策预期

相关资料显示，2016年度天津只有45家企业享受了技术转让税收优惠政策，而且享受优惠金额偏小，远未达到政策预期目的。调研反馈的信息表明，创新企业如果拥有核心技术知识产权，并不会热衷于通过技术交易产生收益，而是更倾向于实施技术，获得长期和稳定的收益。因此，这一政策实际只会对专门从事技术研究并以转让技术为目的的机构产生积极作用，而对自行研发技术并进行成果转化的企业不起作用。更为普遍的情况是，在知识产权保护机制尚未真正健全和完善之前，企业并不情愿将技术秘密申请为专利权等符合税收优惠政策规定的形式，但目前企业的技术秘密又尚未列入技术转让所得减免税政策范畴，因此导致技术交易环节优惠面偏窄，未能实现政策的预期。

三、现行税收政策对促进企业创新发展存在的不足

（一）支持企业创新发展的税收制度合法性、权威性有待提升

现行鼓励企业创新发展的税收优惠政策涉及增值税、企业所得税、个人所得税等多个税种。有些是在税法中直接规定的，例如加计扣除和加速折旧政策，属于税收制度安排；有些是由财政部、国家税务总局颁布执行的，如软件企业和集成电路企业优惠政策、高新技术企业职工教育经费税前扣除政策，属于规范性文件的规定；还有些是以国家税务总局公告形式公布，如技术转让所得企业所得税优惠、股权奖励和转增股本个人所得税解读等。所有这些，都涉及《企业所得税法》和《个人所得税法》两部税法，以税收规范性文件或以主管税务部门的公告形式，来制订和补充一些促进企业创新发展的税收优惠政策，其合法性、权威性和稳定性都略显不足，亟待从税收制度建设的层面加以进一步提升和完善。

（二）鼓励企业创新发展的税收优惠方式不够完善

促进技术创新的税收政策中直接优惠方式依然较多，而间接优惠政策运用力度尚显不足。例如，税率优惠、直接减免税等直接优惠方式较多，而加速折旧、投资抵免、特定准备金率等间接优惠方式较少。这一状况容易导致扭曲企业行为，降低间接优惠的实施效果。对于技术创新企业而言，税率优惠、直接减免税等政策无法降低企业在技术创新研发阶段的成本，并且这种优惠注重的是研发成果的税收减免，属于事后鼓励，对需要事前鼓励的技术创新研发活动的激励力度较小。随着经济发展，这种税收优惠的负面作用越来越大，会影响企业间的非市场竞争，干扰其正常的生产经营活动。

（三）税收优惠没有有效兼顾企业创新要素的各个环节

企业创新活动是一个费时费资的漫长过程，包括创新设计、研究开发、创新成果、成果转让、成果应用、创新产品试样、委托生产加工、创新产品产业化等一系列环节，要经历实验室研究、中间试验和产业化三个阶段。前两个阶段风险大、收益小甚至没有收益，应该作为政策扶持的重点。但现有税收优惠政策主要针对创新结果，而忽略了创新的过程和环节。如当前对技术转移的税收优惠政策，仅针对技术转移方，缺乏对技术受让方和专业的为技术转移服务机构的税收优惠支持，使得自主创新与产业化活动的运营成本较高、整体税负仍然偏重。对于诸如科研院所、高等学校、基础研究环节的设备购置和更新，研发资金投入及孵化器等技术创新主体的税收优惠政策较少，力度较小。税收政策激励环节主要集中在产业化阶段，涉及研发投入和成果转化阶段的较少。这种政策激励作用的结果，很大程度上引导企业将创新重点放在引进技术和产品生产方面，对于关键的研发投入不足，容易造成生产线的重复引进和最终产品生产过剩，而中间产品、配套产品及一些重要材料的开发能力不足，不利于创新企业的发展。

（四）税收优惠政策运用未能很好适应企业创新发展的规律

企业创新发展一般要历经初创期、成长发展期，最终到扩张期。目前，我国对创新企业的税收优惠政策尚未遍及企业成长的各个阶段：一是对企业创新的初创阶段，现行以企业所得税为主的税收政策，以事后优惠为主，缺乏事前的鼓励和支持，对于处于初创期尚未盈利的中小型高新技术企业而言缺乏实际意义。二是对成长发展期的自主创新前期研发过程的税收支持不足。如增值税层面，企业无形资产和技术开发过程中的智力投入、研究开发费用、技术转让费用、咨询费用的投入，因无法取得增值税专用发票而不能进行抵扣。在企业所得税层面，对企业提取风险准备金、技术开发准备金和新产品试制准备金等的税前扣除方面没有专门的税收优惠规定。三是对于进入扩张期的企业，其面临的主要问题是占领市场、做大做强和持续创新。而目前在企业股权投资及并购重组、共性技术研发、跨国投资收益、海外研发支出等方面，国家还缺乏相应的税收扶持政策。

（五）激励人力人才创新的税收优惠政策略显乏力

目前我国支持技术创新的税收优惠受益者多为应用高科技成果的企业，缺少对于人力人才的个人所得税方面的优惠。发达国家普遍采取促进人力资本投资的税收政策，允许个人所得税扣除教育、研发等人力资本投资费用，给予高科技人才较高的个税免征额。我国现行税制则缺乏对人力资本投资的鼓励，不利于高科技企业的长足发展。特别在股权激励方面，对创新人才的股权、期权以及分红的激励税收优惠力度不足，个人所得税负担偏重。

四、进一步推动和促进企业创新的税收政策建议

（一）健全税收优惠政策体系

结合国家对创新驱动发展战略要求，从整体上设计促进企业创新发展的税收政策。加快有关鼓励科技创新税收政策方面的立法步伐。尽快对科技税收优惠单独立法，对一部分符合税制改革方向、有利于提升创新发展的税收优惠政策上升为税法条款，或由国务院单独制定一个特别税收优惠法案，把目前散见于各处的扶持企业创新发展的税收优惠政策集纳其中，作为国家鼓励创新的长期性制度安排，至少应以行政法规形式统一颁布实施，增强促进企业创新发展的税收优惠政策的合法性、权威性和稳定性。

（二）补齐扶持新型业态发展的税收政策短板

1.完善和健全鼓励风险投资的税收优惠政策

一是建立科技开发准备金制度并允许费用列支，鼓励创新型企业提取技术开发基金，以弥补科技开发可能造成的损失，并规定科技开发准备金必须在规定时间内用于研发活动，且计提额在一定范围内可以在税前抵扣。二是健全税收风险投资的引导与激励机制，对天使投资机构、创新创业基金、创新创业咨询公司等间接促进创新的机构给予一定的企业所得税优惠，加大抵扣税率，增加抵扣年限，鼓励其长期投资创新创业的企业，降低创新创业的成本。对符合条件的为创新企业提供服务的担保机构，可以考虑加倍将风险准备金在税前予以扣除。

2.适当放宽政策适用条件并完善现有政策

取消孵化器或国家大学科技园对面向孵化企业出租场地、房屋以及提供服务的业务收入在财务上单独核算的限制。放宽对于入驻企业条件限制，对入驻高新技术企业不再作数量比例规定，凡是提供孵化服务的、取得国务院科技行政管理部门认定资格的孵化器均可享受优惠政策。放宽孵化时间限制，企业在科技园的孵化时间延长至10年。同时，完善现有优惠政策中关于企业所得税优惠政策的规定，对上述孵化器或国家大学科技园免征或减半征收企业所得税，不再作条件限制。

（三）完善鼓励企业创新发展的税收优惠方式

1.对技术创新的税收优惠方式，由直接减免转向直接优惠与间接优惠并重的方式。着重增加企业在创新中的费用加计扣除、加速折旧、投资抵免、特定准备金率等间接优惠方式的领域和项目，以增强对需要事前鼓励的技术创新研发活动的激励力度。

2.拓展政策适用门槛，增加普惠性税收政策。一是将特定地区的税收优惠政策逐步扩大到全国各地区范围，为企业创新发展创造公平公正的竞争环境；二是降低税收优惠政策适用门槛，扩大政策享受范围，凡符合条件能进行研发投入创新发展的企业都可以享受相关的税收优惠；三是设置不同档次的税率优惠标准，根据企业创新投入力度和比重大小进行对照享受，鼓励企业加大创新研发的资金投入。

（四）统筹兼顾创新要素各个环节的税收优惠

根据企业创新投入高、风险大、收益慢的特点，重点关注以下几个环节：一是对技术转移环节的税收优惠政策，既要对技术转移方保留税收优惠政策，同时，对技术受让方、专业的技术转移服务机构的税收优惠也应比照出让方执行，以整体降低自主创新与产业化活动的税收负担。同时，将包括企业技术秘密在内的各种专利权、无形资产、商誉等纳入技术转让所得的减免税范围，提高技术转让税收优惠政策的实效性。二是更多地向企业研究开发环节倾斜。放宽研发活动的范围，将一切属实质性企业研发人员和行为所发生的费用支出，均应归入可以加计扣除的范围；提高研发支出项目中科技人员人工费用的加计扣除比例，按照创新企业的实际情况设定三档加计扣除比例：一般创新企业设定加计扣除比例100%，对于处于经济欠发达地区的创新企业，考虑其引进人才需要花费更高的成本，可设定150%的加计扣除比例，对于承担国家战略科研项目的高新技术企业，可设定200%的加计扣除比例。通过提高加计扣除比例，鼓励企业提升研发人员的待遇水平，吸引高精尖科技人才，打造成熟、专业的研发团队。扩大研究开发经费加计扣除政策的适用范围，简化研发费用归集等认定办法，加强税收政策与会计制度的衔接与统一；对企业购买新的资本设备，考虑按一定比例直接抵扣当年的应缴税款，对企业购置专利等无形资产，允许其按照购置成本的一定比例给予税收抵免。三是针对企业创新发展的初创期、成长发展期和扩张期三个阶段，运用不同的税收优惠政策，以增强政策实施的效应性和精准度。企业创新的初创阶段，适宜给予降低税率、直接减免的方式为主，如“三免三减半”等形式的企业所得税优惠。企业创新的成长发展阶段，重点应放在对自主创新前期研发过程的税收支持。着重执行好企业无形资产和技术开发过程中的智力投入、研究开发费用、技术转让费用、咨询费用等投入的增值税专用发票抵扣规范；明确对企业提取风险准备金、技术开发准备金和新产品试制准备金等的税前扣除、研发费用加计扣除范围扩展等方面的税收优惠政策。对于进入扩张期的企业，企业的主要发展战略是占领市场、做大做强、持续创新。因此，优惠政策的重心应在支持企业股权投资及并购重组、共性技术研发、跨国投资收益以及海外研发支出等方面，出台相应的税收扶持政策；为企业扩大技术开发和应用提供支撑资金，鼓励优势企业持续创新的同时做大做强。

（五）改进激励创新人力人才的税收优惠政策

企业创新的关键在人才，对人力人才的激励就是对企业创新最有效的支持。需要从企业所得税与个人所得税入手，调整和优化有助于人力资本激励的税收优惠政策：一是制定促进人力资本投资的税收政策，允许个人所得税扣除教育、研发等人力资本投资费用，对于高新技术产业科技创新人员的个人所得税免征额可考虑适当提高，甚至实行比例扣除的优惠政策。二是促进产学研的结合。允许创新企业、科研院所的职工教育培训等相关支出按照实际发生额在税前列支，高新技术企业引进的高层次创新人才和紧缺人才，其家庭教育支出可在缴纳个人所得税前实施扣除或者抵免。企业对人才教育投资取得的收入，比照技术转让所得减免增值税和企业所得税。三是拓宽技术成果奖励的优惠范围。对企业科研人员非职务性技术成果转让收入、从事技术活动的其他收入、省部级以下科技奖金和津贴等，比照居民企业技术转让所得500万元以下的免征个人所得税，超过500万元以上部分减半征收。四是对于股权奖励和科研人员以技术入股的股权收益的个人所得税优惠政策，应考虑结合个人所得税制改革方向，作为激励科研人员创新的政策予以制度化和固定化，进一步激发市场主体的创新活力。

最后需要指出的是，税收优惠政策能否收到好的效果，执行与落实环节非常关键。在这方面，税务部门要着重做好两项工作：

一是开展定期的政策落实情况评估。定期跟踪享受优惠政策企业的研发状况，定期评估政策执行的有效性，根据实际情况及时修订完善税收优惠政策措施，提高政策对于促进企业创新的有效性。提高税务部门税收优惠政策执行能力，重点对可加计扣除的经常性研发支出、一次性摊销的资本性研发支出作出详细研判分析。统一研发费用加计扣除政策与会计核算中对研发费用的统计口径，以简化企业的核算工作，有利于减少税企分歧，降低征纳成本。

二是建立企业创新发展政策支持的部门间协作配合机制。企业创新发展的税收政策落实，除了税务部门与科技、发改等职能部门紧密配合外，重点是发挥第三方中介机构 （涉税中介和相关评估机构）的职能作用，协助税收政策的落实。首先由中介机构协助做好税收政策的辅导解释和筹划监督工作，对企业为税收优惠政策而专门设立的会计科目的归集进行辅导、监督与检查，发现问题及时予以纠正，并对相关科目作出规范性解释，从专业角度来督促和提升企业会计人员对创新研发费用的核算质量；其次由具备相应资质的中介评估机构做好技术鉴定工作。对新技术、新产品、新工艺等进行专业的技术鉴定，通过信息共享和优化流程，切实降低企业享受税收优惠的政策成本，提高税收优惠政策落实的质效。