王世锦
[摘要]随着我国农村经济社会迅速发展,当前阶段,传统的农村饮用水供给制度难以满足农村经济发展以及农户对饮用水的需求,农村饮用水有效供给严重不足的问题制约着我国农村地区经济社会的发展。基于农村饮用水利益主体视角,对农村饮用水利益主体在供水过程中的困境及制度成因进行分析,提出了农村饮用水利益主体困境的解决路径。
[关键词]农村饮用水;利益主体;饮用水供给
[中图分类号]D922.66[文献标识码]A
水是生命的源泉,是人类生存的基础。我国是一个发展中的农业大国,“三农问题”在现阶段已经成为影响我国农村地区现代化发展脚步的重要因素。由于公共产品供给在某一方面决定某地区经济水平,随着农村地区发展现代化进程加速,农村公共产品的供给水平提升与质量保障是重中之重。饮用水作为准公共物品的一种,通过经济社会的不断发展,其在我国农村供给水平在一定程度上获得提升;同时,由于农村饮用水利益主体间的困境,农村饮用水的供给制度问题也随之显现。
1金乡县农村饮用水利益主体的困境
在农村饮用水问题分析过程中,主要涉及到政府和农户两大利益主体。通过分析政府和农户利益主体在农村饮用水供给中遇到的问题,能够更深入了解农村饮用水供给机制在实际运行中的问题,为进一步提出农村饮用水供给创新模式打下基础。
1.1政府在农村饮用水中的困境
政府财政资金不足是农村饮用水供给面临的重要问题。由于传统上政府部门较为单一的投资体制,使得其在承担水利项目建设的过程中财政负担过重。相对于私营资本来说,政府的公共资本投资可能会出现资金使用效率低下的现象,通常的表现是重复建设严重,本已有限的政府资金被严重浪费;而由于资本的逐利性,民间投资者对自己手中的钱进行投资、决策时,往往可以做到“精打细算、斤斤计较”。
1.2农户在农村饮用水中的困境
农户在农村饮用水供给中普遍存在参与供给程度不深的问题。通过实地调研数据可以看出54.8%的村民认为目前村民参与的积极性不高,处于一般或不积极的状态,没有意愿为村中公共物品供给出力。同时在对现行水价的满意度的调查结果显示,大部分农户对现行的水价设定比较满意,但有部分农户对现行水价表示不满意(见表1)。
通过实地访谈了解到,受访农户对参与饮用水供给积极性不高的原因主要是由于年龄及身体状况存在问题,由此可见农民参与能力与农民自身是大有关联的。很多村民参与能力较弱,而留守的农村妇女知识层次比农村里的的青年、壮年劳动力要差,同时,在外务工人员留村时间少,在时间与精力上都不能为农村公共物品供给提供保证。同时对现行水价的满意度的调查结果显示,大部分农户对现行的水价设定比较满意,但有部分农户对现行水价表示不满意。
1.3农村饮用水利益主体的整体困境
从利益主体的角度出发,政府所面临的困境主要有政府财政资金供给成本高、供给效率低且管理缺失、供给责任分配不合理等,而农户所面临的困境主要是参与供给程度不深,对饮用水供给路径产生依赖等制度困境。造成这种利益主体困境的制度困境是多方面的,其中一方面是农村饮用水供给制度运行层面中的供给制度的困境,主要是原有的单一供给模式的困境;另一方面是制度变迁层面中的供给路径依赖效应的困境,主要是农户对原有的供给路径产生依赖效应的困境。因此,农村饮用水利益主体的整体困境是由于整个公共产品供给制度体系存在的制度困境,原有的公共产品供给制度在制度运行层面和制度变迁层面都存在制度困境。
2农村饮用水利益主体困境的制度成因分析
2.1未压采地下水政策时政府与农户的策略分析
2.1.1 未压采地下水前政策法规。在政策法规方面,在未压采地下水前,关于水量控制未明確规定约束政策,且针对农村的政策法规较少。1980年之前,我国农村地区的用水活动基本是以村民小组为单位,灌溉模式是以小组为单位的方式进行,供水站与农民之间形成了相对稳定的供需关系。总体而言,我国在未压采地下水前政策法规约束规定相对宽松,虽然其中关于饮用水的问题只是部分原则性的规定,但也存在控制用水量的意识,一方面为进一步制定饮用水相关的政策法规提供基本法的支撑,另一方面,它支持促进农村饮用水供水和水质安全。
在客观条件方面,在未推行压采地下水政策时,我国农村地区本身存在水资源利用率较低,超采现象较为严重的现象,同时由于地下水开采的行为会引起岩溶塌陷、地面沉降等不同程度的地质灾害,导致农村地区在不同程度形成了地下水位降落的现象。
2.1.2未压采地下水前饮用水供水机制。农村地区未压采地下水前的饮水供应机制相对简单,主要表现为分散供水和农民自主获取。民国初期,农村居民饮用水主要是靠河水和泉水,同时还依靠旱井、水井等给水方式。建国前,农村饮用水主要是依靠村里的公共“官井”,同时伴随着村里的“土井”,这种井水没有任何净化设施,相对较脏,但是在大旱年间,农户会选择饮用这种“土井”水。改革开放之前,农村饮用水开始发展分散式供水方式,开始釆取分池塘用水的形式,采用手压机井的方式供水。这段时期农村地区的饮用水建设进展速度比较缓慢,还只是停留在加高水井台、改良水井结构等基础设施层面。改革开放后,农村供水方式改变,通过修建蓄水池等设施,使农户都吃上了自来水,这种供水方式一般都是由村里农户自己打机井,然后以抽水的方式引到每位农户家中。
2.1.3未压采地下水前农户用水方式。未压采地下水前,农户用水方式主要有挑水吃、利用机井抽水吃、使用打井压水吃等传统方式。由于缺少水表等约束机制,农户普遍存在用水无度的现象,导致农村用水浪费严重。农户旧的用水方式造成农村水资源大幅浪费,这种浪费现象主要是由于在未压采地下水前,一是大部分农村地区所使用的是机井抽水的传统方法,这种传统的抽水方法使得很大一部分水会从水渠中渗漏掉,导致农村水资源的利用率很低;二是由于在农村地区的种养殖和加工大户普遍都以各自打井的方式,用水无节制;三是农村日常生活消耗一般都使用地下水,且地下水可以随意开采,使得地下水过量使用,地下水浪费严重。
2.2压采地下水政策后政府与农户的策略分析
2.2.1地下水超采的政策法规约束新规定。在政策法规方面,目前我国对地下水超采的政策约束在现有的水资源立法中有所体现。在《水法》和《水污染防治法》等法律中,有防止地下水过度开采的相关立法规定。如《水法》第36条规定:“在地下水过度开采的地区,县级以上地方人民政府应当采取措施,严格控制地下水开采。”在客观条件方面,虽然政府对地下水超采的政策约束实行了新规定,但是由于本身地下水资源的稀缺性以及人们过往对地下水资源的不合理开采,使得目前我国地下水资源已经在一定程度上遭到破坏,这种现象对人们自身的生活发展也产生了严重影响。
2.2.2农户用水旧的方式锁定、路径依赖。实行压采地下水政策后,农村地区的饮用水供水方式虽发生转变,但大部分农户旧的用水方式依然保持锁定,对旧的路径产生了依赖。实行压采地下水政策后,虽然由于农户家中都安装了自来水管,农户普遍都将自来水作为饮用水及生活水的主要来源,从而摒弃了以前使用的挖水井等传统的取水方式,但仍有绝大多数农户并没有节水意识,并且会选择在自家安装水泵自行抽取饮用水。由此可以看出,虽然国家政策已经对地下水超采等行为出台了相关的政策法规及约束新规定,但是由于在广大农村地区,农户旧的用水方式已经锁定,对传统旧的饮用水供给形成了路径依赖,因此要想使农村社会完全摆脱旧的状态,迈入新农村的理想状态,解决农村饮用水问题,就需要统筹考量各利益主体多元化的需求和利益,使村民参与公共物品供给的积极性增强,才能突破农村社会目前的两难困境。
2.2.3地下水潜在问题突出、需要创新供水机制。随着地下水潜在问题突出,虽然政府在政策法律法规方面对地下水超采进行约束,但是由于地下水本身不足、农户旧的用水方式锁定以及路径依赖,因此,解决这一困境需要扩建饮用水的供应渠道,创新供水机制。随着新农村的发展,改建农村饮用水供应网络、扩建农村饮用水供应渠道,创新农村饮用水供水机制已经迫在眉睫。
3农村饮用水利益主体困境的解决路径——饮用水供给机制创新
针对农村饮水利益主体的困境,通过创新农村饮水多元化主体供给机制,引入农村饮水供应创新模式,是解决困境的有效途径。现阶段,对于我国农村饮用水供给中存在的困境,其根本原因是饮用水单中心体制。在这种单中心体制下,农村饮用水供给采取的决策方式仍然是自上而下的;而由于城乡饮用水供给的失衡,城镇居民可以享受到质量较高的饮用水服务,农户在饮用水供给中获取的则是质量较低的服务,这对广大农户而言显然是不公平的。因此,面对当前农村饮水供应存在的问题,一方面要创新农村饮水多元化主体的供给机制。完善农村饮水多元化主体供给体系,引入农村饮水供应创新模式;另一方面,在农村饮水供应机制中,应该遵循“政府主导,市场运作,农户参与”的方针,提出促进农村饮水供应实体多元化,创造社会资本参与农村饮水供水工程建设的新思路。创新农村参考供水机制,建立农村饮水多元化供给主体。
总之,采用单一的农村饮水供应模式很难解决当前的农村供水系统和农村饮用水供应需求间脱节带来的制度困境,农村饮水供应不仅要形成政府主导的农村饮水多元化供给,还要引入市场运行机制。只有将政府投入,企业参与,农民受益三者有机结合才能保证农村饮用水供给质量,提高水资源综合利用效率,从根本上解决农村饮水困境。
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