关于“综合类用地”历史遗留问题处理的探讨

【摘要】综合类用地，是证载土地用途为综合用地、商住用地、混合住宅用地等难以对应《土地利用现状分类》二级类用地，是历史的产物，需要尊重历史、把握政策、平衡大局，将所引发的矛盾和问题在初始阶段研究处理妥善，避免出现社会隐患或工作风险和失误。对于“综合类用地”历史遗留问题的处理，区分为未建、已建、部分已建等三大类。未建的，按该地方历史时期该类用地集中的用地性质和规划指标统一明确;已建的，把握四原则，区分不同类型采取五种处理方式办理;部分已建的，以已建建筑面积占总建筑面积比例是否小于25%为界，两种处理方式。

【关键词】不动产登记;综合用地;房地用途不一致

近年，随着不动产权统一登记工作进一步规范及不动产登记系统设置，大部分地方所核发的不动产权证中土地用途必须按《土地利用现状分类》二级类载明，导致早期核发的综合类用地无法对应二级类、房地用途不一致从而引发办证难问题。各地应把握原则、结合实际，尽快形成规范的解决措施有效地解决此类历史遗留问题，避免过程中的随意性以及新问题出现。本文中综合类用地是指已核发国土证或不动产权证，证载土地用途为综合用地、商住用地、混合住宅用地等难以对应《土地利用现状分类》中二级类，且无法核发新不动产产权证的历史用地。

1、未建综合类用地适用范围

适用于在2010年前（含2010年）已取得国有建设用地使用权，未开发建设的历史用地，土地证载用途包括综合用地、商住用地、混合住宅用地等。主要包括以下情形：

（1）无土地出让合同的;

（2）有土地出让合同但规划条件未纳入出让合同的;

（3）无出让合同或有出让合同但规划条件未纳入出让合同，只将规划条件纳入转让时土地估价报告书的;

（4）规划条件已纳入出让合同，规划条件有可兼容用地性质但未明确兼容比例的。

2、处理办法

历史用地按以下意见确定初始规划技术经济指标，完善土地登记。

2.1土地用途的确定

经国土部门核查其历史档案无法确定具体用途的，尊重历史因素，分类确定如下：

（1）证载用途为综合用地、商住用地、混合住宅用地、实业用地的土地，规划用地性质统一确定为居住用地兼容商业用地，土地用途统一确定为城镇住宅用地兼容批发市场用地、零售商业用地、餐饮用地、旅馆用地、其他商服用地。

（2）农村集体留用地（包括证载用途为实业用地、综合用地），其土地用途、兼容比例及容积率等使用条件，统一以规划部门最新核发的规划条件为确定依据进行明确，已转让给村集体独资公司以外的个人或公司除外。

2.2容积率的确定

（1）参照2002年公布实施的《清远市市区基准地价》中各土地用途对应的基准容积率进行确定，具体如下：居住用地（含综合用地、混合住宅用地、商住用地、單一住宅）为2.0。

（2）早期按照规划部门批准的修建性详细规划出让的历史用地，且规划部门已根据批准的修建性详细规划核发了建筑设计要点（或规划条件）的历史用地，该类历史用地容积率可按批准的修建性详细规划确定。

（3）已经市政府或规委会确定基准容积率的项目，基准容积率按市政府或规委会相关意见执行。

2.3兼容比例的确定

未建综合类用地中未确定住宅和商业比例的，按照住宅计容建筑面积占总计容建筑面积≥85%、商业服务业≤15%确定。

2.4使用年期的确定

上述土地的具体土地用途明确后，其使用年期为其剩余年期，即明确具体土地用途前后的使用权终止期日不变（剩余年期超过具体用途法定最高年限的，按最高年限确定）。

3、此类处理注意事项

（1）以上仅是明确未建综合类用地的初始规划指标等，若与现有效规划指标不一致，需进一步办理改变土地利用条件手续，补交相应土地价款，后将新的规划指标纳入土地出让合同。

（2）曾经办理了土地置换、改变用途或增容等协议出让时，已将规划条件纳入土地估价报告书、合同或批准文件，以当时出让的规划条件作为原用途土地价值的评估依据。如当时出让时无规划条件有评估报告的，以评估报告设定的规划条件作为原用途土地价值的评估依据。

（3）此处未建用地相当于空地，规划指标相对重要，直接影响土地价值，因此，在处理时一定对土地用途、容积率、兼容比例、土地使用年期进行具体地明确，而不仅仅是土地用途。

4、已建综合类用地处理范围

已建，是指具有合法或无合法报建手续，已建成的或在建的建筑物或构筑物。

5、处理原则

已建“综合类用地”处理原则：

（1）已取得房产证的，按房屋性质认定土地用途;

（2）土地出让时具有规划指标的，按出让合同约定及相关规定办理;

（3）土地出让时无规划指标的，按规划报建用途对应;

（4）对于房屋已交易网签的，涉及广大群众的可先行办理登记手续，一年内完善手续;

6、处理方式

（1）按规划报建的房屋性质或证载房屋性质对应划分土地用途二级类登记，土地使用终止日期不变（剩余年期高于法定最高年期的，以土地使用权起算时间至法定最高年期确定）。由不动产登记中心直接办理。按照此方式处理的综合类用地有：

1.已取得房产证的;

2.土地出让时合同中无规划指标，已建具有合法规划报建手续、无房产证的;

3.土地出让时有规划指标，已建具有合法规划报建手续、无房产证、待办房屋首次登记，且新旧规划指标一致的;

4.已建具有合法规划报建手续，虽无房产证，但已办房屋首次登记、已网签的。

（2）由行政科室先行办理改变土地利用条件手续，再办理不动产登记，按照此方式处理的综合类用地有：

1.未开发建设的;

2.土地出让时有规划指标，已建具有合法规划报建手续、无房产证、无网签、待办房屋首次登记，且新旧规划指标不一致的;

（3）先行由不动产登记中心受理不动产权登记，按照分别登记的原则，继续分别按照报建用途登记房屋用途、按照原规划用地用途对的二级类登记土地用途，并在不动产登记簿及不动产权证书“附记”中记载“原批准用途，以及涉嫌违反出让合同，请登记后一年内做出处理，并将处理结果送达清远市不动产登记中心。若不及时处理，涉及有关利害人请自行承担风险”等相关内容。登记后再由行政科室受理改变土地利用条件手续。按照此方式处理的综合类用地有：

土地出让时有规划指标，已建具有合法规划报建手续、无房产证、已网签的，且待办房屋首次登记，但新旧规划指标不一致的;

（4）对于已建但无合法报建手续无房产证的综合类用地，因继承、法院裁定、行政决定等确需办理土地使用权变更或转移登记的（仅办理土地使用权、房屋所有权有待下一步办理），处理方式如下：1.如出让时具有规划条件的，则按规划条件对应土地用途二级类登记;2.如出让时无规划条件的，则先由规划行政科室根据城乡总规或城乡控规出具《规划用地性质核查意见》，再由市不动产登记中心根據规划用地性质对应土地用途二级类登记，并在不动产登记簿及不动产权证书“附记”中记载“原批准用途，本次登记为先行登记，登记后一年内须到有关部门依法处理相关手续，并将完善结果送达清远市不动产登记中心。若不及时处理，涉及有关利害人自行承担风险”。

7、部分未建、部分已建

对于同一宗土地，部分已建成办理了房产证或在建、部分未建的综合类用地，在上述处理方式的基础上，具体处理如下：

（1）对于已发房屋所有权证的部分，按房屋性质对应划分土地用途二级类归属;

（2）对于已建建筑面积占总建筑面积比例小于25%【7】的，未建部分土地办理参照未建类型的程序办理，对于整宗土地一并办理可能涉及的改变土地用途手续;

（3）对于已建建筑面积占总建筑面积比例不小于25%的，整宗土地（含未建土地部分）按已建办理。

8、建议

为避免今后出现不对应《土地利用现状分类》二级类以及房地性质不一致的问题，新办理的国土、规划、报建手续应按以下要求办理：

（1）综合用地等不属土地用途二级分类的土地，在申报规划报建时，规划部门应出具新的规划设计条件，并要求其完善用地手续（合同、不动产权证）后再行审批建设工程规划许可证;

（2）属同一个规划设计条件的建设项目，涉及多个产权证的，规划部门应出具规划设计条件，并要求其完善用地手续（合并归宗及可能涉及的改变土地利用条件手续、不动产权登记）后再行审批建设工程规划许可证;

（3）土地出让合同等国土行政文书中的土地用途应按《土地利用现状分类》二级类确定土地用途，今后不动产登记中土地用途将一律依据土地出让合同等国土行政文书中的土地用途进行登记。

结语：

综合类用地，是历史的产物，需要尊重历史、把握政策、平衡大局，将所引发的矛盾和问题在初始阶段研究处理妥善，避免出现社会隐患或工作风险和失误。以上是地方实践中的实操总结，从实际效果看，很大程度地理顺了工作、分清了责任、缓解了不动产登记部门工作压力和风险，而且比较合理妥善地解决了群众办理此类业务中存在的赌点、难点。

参考文献：

[1]《物权法》.

[2]《土地管理法》.

[3]《城乡规划法》.

[4]《房地产管理法》.

[5]《不动产登记暂行条例》.

[6]《广东省自然资源厅关于印发加快不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》（粤国土资登记发[2016]63号）.

[7] 此处已建建筑面积占总建筑面积比例25%，是笔者研究形成并在所在地印发文件应用于实操中的做法。主要用于处理“地大房小”不动产转移登记时，是否需土地转让条件审核。小于25%的需要，不小于25%的，不需要，仅需房屋交易备案即可按“地随房走”办理所在土地的使用权转移登记。

作者简介：

田双双，1985年2月，女，安徽霍邱，本科，国土工程师，研究方向：土地资源管理，工作单位：清远市不动产登记中心。