用地政策扶贫：贡献讨论和前景展望

吴国宝

政策扶贫通过制定优惠政策，为贫困地区减轻负担、增加可用资源、改善投资环境和发展条件进而提高其相对竞争力和减轻贫困，是20世纪80年代初以来我国扶贫战略的重要形式和内容。

长期以来，通过财政、税收、金融、土地、人才等方面的优惠政策，作为十分重要的扶贫政策工具，为贫困地区输送了大量的机会。这些优惠政策的影响虽然尚缺乏严格的评估，但它们对促进贫困地区的发展、缩小其与非贫困地区的差距起了重要的作用。

用地政策扶贫

土地政策是中国政府用于扶贫的重要政策工具。在“八七”扶贫攻坚计划期间，就通过允许贫困地区土地有偿租用、转让使用权等方式，支持加快荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用;《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，要求新增建设用地指标要优先满足贫困地区易地扶贫搬迁建房需求，土地整治项目安排向有条件的重点县倾斜。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求整合土地整治等资金，支持易地扶贫移民安置区配套公共设施建设和迁出区生态修复;利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁;新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要;中央和省级在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金，要向贫困地区倾斜;在有条件的贫困地区，优先安排国土资源管理制度改革试点等。

2018年国办发布的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，进一步规范和明确了土地增减挂结余指标跨省调剂支持脱贫攻坚的政策。

用地政策对扶贫的贡献

增加脱贫攻坚可用资金。以“跨省域补充耕地国家统筹”和“城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂”为重点的用地扶贫政策，对中国最直接的贡献是增加了脱贫攻坚可用的资金。据统计，到2018年6月底，全国增减挂结余指标省域范围内流转累计收益800亿元;2018年跨省结余指标调剂计划，京、津、沪等8省调剂资金640亿用于支持贫困地区。仅8省市跨省调剂资金，就相当于今年中央财政扶贫资金的60%，跨省调剂资金增加了脱贫攻坚可用资金，有力地支持了全国脱贫攻坚的进程。

支持了易地扶贫搬迁计划的有效实施。用地指标跨省调剂所获得的收益相当部分用于补充和支持易地扶贫搬迁，跨省调剂增加的资金，有力地支持搬迁地区的经济社会发展，也促进了迁出地土地的整治和合理开发，支持了全国易地扶贫搬迁计划的实施。

促进贫困地区的发展和脱贫致富。土地结余指标跨省调剂，会促进贫困地区土地资源的开发和保护，在一定程度上起到支持贫困地区通过更合理的发展实现脱贫致富的作用。

拓展了东西扶贫协作的内涵和形式。用地指标跨省調剂，主要是在东部经济发达地区和西部贫困地区之间进行。这成为了东西扶贫协作的一种崭新形式，也丰富和发展了东西扶贫协作的内涵。

扩展了贫困地区和贫困人口分享国家改革与发展成果的边界和形式。长期以来，我国贫困地区和贫困人口主要通过就业、农产品销售和国家的扶贫开发项目，分享工业化、城镇化的收益。用地结余指标跨省调剂，现在成为了贫困地区和贫困人口分享国家改革与发展成果的一种新的形式，同时也扩展了他们分享发展成果的边界。

用地政策扶贫前景展望

以跨省域补充耕地国家统筹和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂为重点的用地扶贫政策，其前提和基础是区域间土地资源数量与结构、社会经济发展对土地需求、土地利用结构等方面存在不匹配。只要区域间土地资源供求不平衡的情况存在，就必然会出现这样或那样形式的土地资源利用的跨区域流动。无非是在不允许用地结余指标跨区域流动时，会通过资本流动的形式来实现平衡。相对来说，以资本流动实现的平衡，通常会以牺牲效率为代价。由此可见，只要严格按照耕地占补平衡和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，用地结余指标跨区域调剂这样的用地政策扶贫在今后一个时期就会继续存在。

需要关注的是如何通过有效的监督和措施，保证耕地的质量不下降，保证增加的资金能真正用于贫困地区的发展。（本刊编辑 林凤鸣整理）