水环境综合整治PPP项目运营期绩效评价研究

王旭东，苏鹏程，易 涵，崔金玉

(南京林业大学土木工程学院，南京 210037)

0 引 言

水环境是生态系统的重要组成部分，水环境的良好发展关乎整个生态系统的稳定。因此保护好水环境对人类来说意义重大。然而，我国目前的水环境问题依然严峻。2018年12月监测的我国1795个考断面中，Ⅳ～Ⅴ类水质断面占18.7%，劣Ⅴ类占7.1%。近几年，对于水环境整治相关部门出台了不少政策。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，截至2018年6月底，全国31个省区市已全面建立河长制。2018年住房城乡建设部、生态环境部又印发了《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》。李克强总理在第十三届人大二次会议上所做的《政府工作报告》中也指出要“强化水污染防治，加快治理黑臭水体，推进重点流域和近岸海域综合整治”。

水环境综合整治工作具有典型的公益性。传统的模式是由政府主导建设，在新常态下政府面临着较大的财政资金压力，并且单一政府管理模式也使得项目实施效率相对较低。PPP模式作为一种新模式为解决这一问题提供了思路，在该模式下政府与社会资本能够建立起“利益共享、风险共担”的共同体关系，以减轻政府短期财政资金压力，同时也有利于发挥社会资本方的专业技术优势，提升项目运作效率。2014年开始推行的新一轮PPP项目热潮中，很多项目已经进入到了运营阶段，针对该类项目开展运营期绩效评价工作，不仅是政府付费的主要依据，同时也是PPP项目可持续运作的重要保障。财政部2017年发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理通知》中就要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，落实按效付费机制。2019年发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》中明确指出规范的PPP项目形成的财政支出责任，是以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据。因此对于PPP项目绩效评价的研究势在必行。

现今对PPP项目绩效评价的研究较多，但针对水环境综合整治的较少。有学者基于熵权TOPSIS模型进行评价[1]，但评价过于客观。且对于水环境综合整治PPP项目来说可获得的同类项目历史数据较少，通过多个案例的比较来分析评判比较困难，导致该方法缺乏普遍的适用性。多数学者采用模糊综合评判法[2-4]，该方法中隶属度是一个模糊向量，能提供较丰富的信息，不需多组数据的比较即可得出评价结果。但专家评判时有较大的主观因素影响，且没有多组数据的支撑，指标权重的确定也缺乏客观性。还有学者尝试采用基于可拓学的综合评价方法[5,6]，但其特征量值的确定是个难题，通过专家打分法确定的值主观影响较大。因而有学者尝试利用D-S证据理论使得评价结果更加客观[7]，但其忽视了对定性指标认识的模糊性，所得的定性指标值是不准确的。另外，在评价指标体系的建立中，多数忽视了对政府在项目中所发挥作用的评价，且过多看重项目结果，轻视了过程中各方对项目发挥作用的积极性。

基于此，本文尝试基于PSR理论构建绩效评价指标体系。结合模糊理论的思想制定专家评分方法，运用熵权法和层次分析法对指标进行综合赋权，然后将灰类系数矩阵与专家评价矩阵复合，最后进行模糊评价。以此降低主观因素对评价的不利影响，考虑对事物认识的模糊性，提高评价的准确度，从而实现对水环境综合整治PPP项目运营期绩效全面系统的评价。该方法具有可操作性，可为推进水污染防治与加强水环境综合整治PPP项目的监督管理提供支撑。

1 建立基于PSR理论的绩效评价指标体系

建立科学实用的评价指标需遵循全面性、代表性、可操作性、系统性原则，以保证评价指标不遗漏、不重复，指标与指标之间的关系不错乱。基于此本文结合PSR理论，从压力、状态、响应三个维度建立水环境综合整治PPP项目运营期绩效评价指标体系。

“压力—状态—响应”即PSR(Pressure-State-Response)框架理念，最初由加拿大统计学家提出，后被经济合作与发展组织和联合国环境规划署共同发展用于研究环境问题。从“压力”维度出发，以原因为导向，可以识别导致水环境问题的各种因素；“状态”维度则以结果为导向，考虑到水环境目前所处的状况；而“响应”维度以过程为导向，可以反映各方在水环境整治中的行为。这与本文目标即建立治理结果与各方对项目发挥作用积极性并重的指标体系相一致。且该框架考虑到了水环境整治中所涉及的物、事、人，可以有效保证指标体系的全面性、系统性。因此PSR理论可以为水环境综合整治PPP项目运营期绩效评价指标体系的建立提供方法支撑。

将PSR理论与水环境整治PPP项目有机融合，建立如表1所示的绩效评价指标体系。

表1 水环境综合整治PPP项目运营期绩效评价指标体系Tab.1 Performance evaluation index system of PPP project of comprehensive improvement of water environment during operation period

2 构建基于灰色聚类方法的模糊综合评价模型

2.1 指标值的获取方法

对水环境综合整治PPP项目运营期绩效的考核，需在一定时间内及时给出评价，以便认识与改正前期工作存在的问题，使得下一步工作往良好方向运行。水环境综合整治PPP项目是公益性生态建设项目，涉及生态、民生等多方面利益。加之定性指标无法直接测量，对于它的认识是模糊的。因此，这项评价工作具有急迫性和复杂性。基于上述特点给出如下指标值确定方法：

(1)

2.2 指标权重的确定

为使得最终评价结果与实际情况相符合，则需提高各指标赋权的准确性。由于条件的限制，在水环境综合整治PPP项目中难以通过多个案例挖掘数据之间的信息进行客观赋权。同时指标的赋权应综合考虑主客观因素，不能单一的侧重某一方，且需全面考虑指标与数据间的纵向关系和指标与指标之间的横向关系。基于此本文运用熵权法和层次分析法对指标进行纵向和横向的分析以确定主客观综合权重。

(2)

式中：n表示指标个数。

实验采用Bech-Rafae-lsen躁狂量表对患者进行评分,同时将患者的临床治疗效果分为治愈、显著进步、好转、无效几个层次。BRMS减分率高于75%时,为治愈;当BRMS减分率在50%和74%之间时,为显著进步;当BRMS减分率在25%和49%之间时,为好转;当BRMS减分率低于24%时,为无效。临床治疗总有效率包括治愈、显著进步和好转。另对患者的不良反应发生情况进行统计。

(3)

(3)综合赋权。为综合考虑指标赋权时主客因素影响和指标纵横向分析，本文采用如下公式对两种方法所得权重进行处理：

(4)

2.3 灰类隶属度的计算

(5)

2.4 灰类系数矩阵的构建

(6)

计算各对象的灰色聚类系数，其公式为：

(7)

3 案例分析

3.1 案例分析流程

A河水环境综合整治PPP项目第一阶段于2016年5月完成。经研究发现其主要污染物指标为COD、氨氮和TP，最高含量分别达91.3、4.0、0.57 mg/L。2018年3月A河所在地市政府组织专家对该项目进行绩效评价，专家团队共5人，其中3位是水环境领域的专家，2位是PPP模式领域的专家。检测数据显示该河整治段劣Ⅴ类的河段从整治前的51.0%下降到17.4%,其中准Ⅴ类水质河段从原来的10.1%提高到24.3%,准IV类水质河段从原来的8.8%提高到了28.2%。

步骤1：构建如表1所示的评价指标体系。将各指标划分为A，B，C，D，E五个等级，以二级指标u12和u42为例，等级划分如表2所示。

表2 指标u12和u42的等级划分Tab.2 Hierarchy of indexes u12 and u42

步骤2：邀请5位专家对定性指标进行评估，并用公式(1)计算指标得分，且对定量指标进行打分，获得原始数据(表3)。

表3 某专家关于指标u11、u12和u41、u42的判断矩阵Tab.3 Judgment matrix of an expert on indexes u11, u12, u41 and u42

步骤3：获得各专家对指标的打分后，进行归一化处理，计算各指标的信息熵，然后利用公式(2)计算各指标的熵权(表4)。

表4 指标u11、u12和u41、u42信息熵及熵权Tab.4 Information entropy and entropy weight of indexes u11, u12, u41 and u42

并邀请5位专家对各指标的重要性进行比较，运用层次分析法，根据公式(3)计算各指标的主观权重(表5、表6)。

表5 判断矩阵标度及其含义Tab.5 The scale of judgment matrix and its meaning

注：2，4，6，8为相邻两判断的折中值，元素i与j比较判断为C，则元素j与i比较判断为1/C。

表6 指标u11、u12和u41、u42基于层次分析法计算的权重Tab.6 Weights of indexes u11, u12, u41 and u42 calculated based on AHP

根据聚类系数最大原则，可确定一级指标U4的评价等级为A级，指标u41和u42的评价等级分别为A、B级。同理可得其他各指标的评价等级，如表7所示。

3.2 案例分析结果

采用本文提出的方法对某河水环境综合整治PPP项目运营期绩效进行评价，结果显示该项目总体绩效评价等级为B级，处于比较良好的运营状态。但仍有提升的空间，对一些方面进行改善可使项目向更好的方向发展。

(1)优势分析。上述结果显示，该项目的污染源控制、景观、项目承接方行为三个一级指标都获得了A级评价。通过分析这三个一级指标可知该项目在污染物减排、环境卫生、资金使用、水环境保护措施等方面是值得其他项目借鉴学习的。其他未达A级的一级指标中，也有部分相应的二级指标达到A级，同样值得其他项目借鉴学习。虽然这些二级指标所占权重较小，对一级指标的影响稍弱，但将它们处理好可使项目更完善。

表7 水环境综合整治PPP项目运营期绩效评价指标的权重及评价等级Tab.7 Weights and evaluation grades of performance evaluation indexes in operation period of the water environment comprehensive improvement PPP project

(2)不足分析。该项目在水体感官方面存在明显不足，尤其是透明度指标须得到该项目的重视。然而各指标之间存在着复杂联系，水体感官方面的不足也受到其他指标的影响。从评价结果可以看出，该项目在污染物处理方面并未达到A级，而污染物是水体感官差的一个重要根源。其次，该项目承接方行为中设施设备指标也未达A级，这也就是其污染物处理未达最优等级的一个重要原因。另外该项目的绿化情况也不是最优，这会在一定程度上影响该区域水质。因此该项目需在这些方面进行完善，具体可以提标改造现有污水处理厂以提高污染物处理率、更新设施设备、加强绿化管理，这样才会进一步改善该河水体的透明度，提升各方满意度。

4 结 语

我国在经济高速发展的同时，由于粗放式的发展模式，也带来了突出的环境问题。水环境综合整治PPP项目的发展是我国生态文明建设不断落实，全面开展蓝天、碧水、净土保卫战的重要表现。随着人们环境保护意识的增强和国家对水环境问题的重视，水环境综合整治PPP项目将会越来越多。庞大的项目规模亟需建立完善的绩效评价方法，为政府对项目付费提供依据，同时促进项目效率和质量的提高。基于此本文构建了一种评价方法，其具有一定的创新性和适用性。

(1)本文基于PSR理论建立了水环境综合整治PPP项目指标体系，综合考虑了整治效果和各方所发挥的作用，且对主要污染源有一定的针对性。构建的评价方法，是以模糊评价为基本思想，建立了可以提高专家评价信息准确度的指标值获取方法，并通过灰色聚类方法计算出的指标与评价等级关系度以修正专家给出的初始关系度，进一步提高评价结果的准确性。

(2)本文通过案例分析证明了方法的可行性。分析表明，本文构建的评价方法可以较好地体现项目参与各方特别是项目承接方对项目作用的积极性，并可以较全面地对项目做出评价，清晰地看出项目的优势和不足。这有利于项目的改进、效率的提高和后续工作的顺利进行，也可为其他水环境整治PPP项目提供经验借鉴。

本文构建的评价方法，一定程度上提高了评价的准确性，但依旧是对专家评判信息进行客观化处理，在往后的研究中还需创新方法，进一步提高评价的准确度。