美国国防战备体制特点浅析

杨 磊 胡 博

内容提要：美国国防战备体制经过长时间发展，形成了稳定的总体架构和科学的运行机制，具有国防需求和使命任务紧密结合、战备资源得到有效统筹和科学配置、管理效益和作战能力同步提升、力量编成一体化衔接顺畅、信息化与标准化并行推进等特点，贴合美军实际，总体架构日趋稳定，基本能够满足美国国家战略需要。

国防战备，是指国家武装力量为应对可能发生的战争或突发事件而在平时进行的准备和戒备活动。美国政府一贯重视战备，强调“战备是首要任务”①Daniel B. Allyn, Statement by General Daniel Allyn before the House Armed Services Committee, http://docs.house.gov/meetings/as/as00/20170207/105530/hhrg-115-as00-wstateallynd-20170207.pdf, 2017-02-07.，并将战备视为提高美国军事能力的四大支柱（战备、现代化水平、部队结构、持续能力）之一。②Military Capability Definition (US DoD), https://www.militaryfactory.com/dictionary/military-terms-defined.asp?term_id=3357, 2019-10-14.在长期战争和武装力量建设实践中，美国依托既有的领导管理体制，探索建立了完备的国防战备组织体系和相应制度，形成了富有特色的现代国防战备体制。总体上看，美国国防战备体制主要具有以下五个方面特点。

一、着眼国防需求和使命任务

美国根据其对战略环境的理解来确定国防需求，其国防需求始终牵引国防战备建设。美国国防部把战备定义为“武装力量作战和满足指定任务需求的能力”③Joint Chiefs of Staff, Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms, Joint Publication 1-02, Washington D.C.: Joint Chiefs of Staff, April 2019, p.184.。可以看出，这是从军队作为国家工具提供完成国家战略目标任务的能力来理解战备的。“基于需求”“围绕任务”，是贯穿美国国防战备体制的重要特征。国防部运用现代企业管理理念，根据战备需求调整武装力量编制结构。通过美国国家军事战略，国防部明确最重要的国家安全利益，确定联合部队的建设方向，为各军种分配必须准备完成的使命任务。同时，各军种将可能担负的联合部队任务进行排序，指导军种部队建设。按照联合战备、军种战备、部队战备和个人战备四个层次，构建起基于能力的自上而下的军事需求制度，实现了战备与国防需求的统一。

图1 国防部管理三大核心活动

美军参谋长联席会议按照战略、战役和战术，将战备分为三个层级。部队执行担负使命和任务的能力，始终是美军对这三个层级的战备进行界定所遵循的主线。从战略的角度思考战备，就是关注联合作战力量达成《国家安全战略》《国防战略》和《国家军事战略》等上层文件中规定的战略目标的能力①CJCSG 3401D: Guide to Chairman’s Readiness System, Washington D.C.: Joint Chiefs of Staff, November 2013, p.1.，通常也称作“战略层级的战备”②“战略层级的战备”（Readiness at the Strategic Level）不同于“战略战备”（Strategic Readiness），后者多在评估国防部或武装力量战略层级战备水平时使用。。“战役层级的战备”，指的是联合作战力量完成《联合司令部计划（Unified Command Plan，UCP）》《兵力运用指南（Guidance for Employment of the Force，GEF）》《联合战略能力 计 划（Joint Strategic Capabilities Plan，JSCP）》和《 战 区 战 役 计 划（Theater Campaign Plan，TCP）》等文件中规定任务的能力。“战术层级的战备”关注单位战备，即基层作战部队执行“指定任务”所需的能力，同时关注单位完成“预设任务”③部队可能执行的任务区分为预设任务（也称核心任务）和指定任务，作为联合作战力量的一部分，更多时执行的是指定任务。的能力。美军当前的战备体制在应对低端的恐怖主义威胁和“反叛乱”行动上发挥了重要作用。随着军事战略调整，美国未来可能更注重应对高端“反介入”威胁和部队打赢常规战争的能力，从应对“大国竞争”的角度推进国防战备体制调整。

二、强调资源统筹和优化配置

国防建设的基本矛盾，是军事能力与国防需求不相适应的矛盾，平衡这一矛盾的最有效手段就是战备。战备也是国防统筹的首要目标，是美国国防统筹的重要依据。战备资源是战备管理的对象，统筹实质就是对军队资源的统筹，通过资源的统筹辅助能力的生成是战备资源管理最终目标。围绕国防战略和部队使命任务，美国国防部确定战备目标和战备标准，并通过优化资源配置，有序生成国防战备能力。

国防战备需要耗费大量资金，因而必须与其他计划和需求达成平衡。美军认为，部队必须时刻注重平衡人员、装备和维修、补给、训练等各种战备要素。④Chief of Naval Operations, Mission, Functions, and Tasks of Commander, Navy Installations, Chief of Naval Operations Number 5450.339, April 21, 2011, p.6.正如前美国国会参议员约翰·麦凯恩所言：“战备投入涵盖高素质的人才、精良的武器弹药、战略机动和预置、高作战节奏、各级实战化训练、后勤和支援能力等所有事务。”⑤Congressional Budget Office Testimony, Statement of Neil M. Singer Acting Assistant Director National Security Division Congressional Budget Office on Trends in Selected Indicators of Military Readiness, Washington, D.C.:Congressional Budget Of fi ce, April 21, 1994, p.5.美国国防部在战备工作中引进现代企业制度管理方式，通过国防战备报告系统（Defense Readiness Reporting System，DRRS）精细掌握部队情况，通过规划、计划、预算和执 行 系 统（Planning, Programming, Budgeting, and Execution System，PPBES）细化资源配置，通过主席战备系统（Chairman Readiness System，CRS）确定可用资源，运用全球兵力管理（Global Force Management，GFM）系统实现兵力有序配置，以科学的系统构建和框架设计，保证战备资源的优化配置。

图2 基于能力的美国国防战备

三、追求管理效益和能力提升

战备工作本质上是一项管理工作，战备要讲效益、讲效率。信息时代的联合作战行动要求精确作战，精细化的战备管理则是精确作战的有力支撑。有限的资源与不断增长的需求之间的矛盾，是战备管理的基本矛盾。

美国国防战备管理始终坚持以提升部队作战能力为根本，以提高战备工作质量效益为目标。美军运用目标管理、过程管理、责任管理和绩效管理等方法，对战备实施精细规范和控制。从制度设计的角度来看，美军军政系统事务繁杂，重在以“专业化”“科学化”来保证战备管理效益，讲究部门分工细化、决策程序合理、投入产出高效；军令系统涉及部队繁多、职能领域分散、战备资源调度难度大，其核心以“联合”“精干”为基本价值取向，以提升效率为基本目标，追求权力集中、指挥顺畅、执行有力，要求在单位时间内最大限度聚集战备资源，保证完成作战任务。

作战能力是美国国防战备的落脚点。美军把各种战备力量生成程序作为提高部队战备能力的重要工具，通过构建合理的战备管理框架，实现对国防战备力量生成流程的追踪监视，及时发现战备缺陷并预测其可能导致的后果，从而最大限度提升部队作战能力。美军认为，生成处于能战状态（ready）的武装力量的能力，是国家安全事务的基本要素，部队的战备状态是“一系列时间密集型的力量生成流程的结果”①Laura J. Junor, Managing Military Readiness,Washington D.C.: National Defense University Press, February 2017, p.1.。国防部根据具体需求，通过将劳动力（人力资源）和资本（国防经费）进行整合，最终生成满足需求的产品（能战的部队）。这种将工业生产的理念引入战备管理而建立的力量生成机制，实现了人员、装备和训练等战备资源的整合，提升了执行军事战略的能力。

四、注重战建衔接和力量接续

战备建设与未来作战的紧密衔接，是美国国防战备体制的重要特征。美军奉行军种打基础、联合为打仗的理念。多军种、跨机构的联合作战是未来作战最常见的形式，联合作战以联合备战为基础。美国国防战备体制，既纵向集中统一，又横向联合一体；既突出联合战备，又兼顾军种战备。在初始发展阶段，美国国防战备工作缺乏总体筹划与协调，各部门建设各自为政，造成严重的战备资源浪费，制约了战备建设效率。通过推进战备横向一体化，美国国防战备管理体系从上下层层相连的树状结构，发展为减少中间环节的网状结构，有效提升了横向联系和管理调控力度。同时，战备管理围绕资源要素，因事设人，依部门功能合理界定管理范围，指挥机构权责更加明晰，避免多头指挥和管理混乱。

武装力量总体建设，也是美国国防战备体制的重要特征之一。早在越南战争结束后，美军就提出武装力量总体战思想，强调预备役部队与现役部队的一体化建设。目前，已基本确立了“本土养，海外用”的用兵模式和均衡的战备模式。虽然美国战略利益遍及全球，但美军在平时只维持精干的现役部队。为了做到“平时少养兵，战时多出兵”，美军不断加强预备役部队建设，更新预备役部队武器装备，强化预备役部队训练，使其战备水平不断提高，从而缩短参战准备时间，在节省总体战备成本的同时，保持了较高的国防战备潜力。美国均衡的战备模式，其本质就是保持现役和预备役部队战备能力的平衡，保证战备力量补充有序，从而能够应对不同的军事态势。

五、坚持信息化与标准化建设

从20世纪90年代，美国国防部开始着力提升战备工作信息化水平。在战备信息搜集方面，通过建立资源状态和训练系统（Status of Resource and Training System，SORTS） 来 完 善部队战备体系，使国防部、参谋长联席会议能够掌握基层战备数据。此后，又建立了更加高效的国防战备报告系统，能够实时为各种战备水平信息用户（包括参谋长联席会议主席、战区司令、军种部长、国民警卫队司令）提供所需的部队可用度、战备水平、部署与再部署等信息。当前，美军已经建立以网络为连接，以自动化系统为支撑，以数据库为节点，贯穿各级战备管理机构的信息使用流程，极大提升了战备工作效率。

美军的战备标准化有传统、重积累、细而全，为战备工作提供了科学管理手段，保证了战备水平的可检验、可评估。自1952年美国国会通过《国防编目和标准化法》，美国国防部就开始了对标准化工作的统一领导。①Elizabeth Duffek & Warren Harding, Quality Management in the Military: An Overview and a Case Study,Special Libraries, summer 1993, p.137.经过长期发展，美军建立了门类多样、层次合理、覆盖全面、衔接顺畅的法规体系。战备管理各领域标准体系逐步完善。例如，美军在人力资源方面，注重提升满编率、在位率和称职率；在装备资源方面，注重提升满编率和编配率；在训练方面，注重提升参训率和合格率；在物资准备方面，注重提升完好率、配套率和储备率。以标准为抓手，统筹管理战备资源，实现了战备管理与军事任务的紧密结合，保证了可持续的国防战备能力生成。