天津困难村帮扶项目财政资金使用管理浅析

◎文/尹 翔

一、天津困难村帮扶工作情况

借助全国脱贫工作的强劲势头，天津不断加大对困难村和低收入困难群体的帮扶力度，从2015年起至2017年，结对帮扶500个困难村，分三年安排财政资金10亿元，平均每村200万元，支持500个困难村发展新型农业。该项资金主要用于金融机构贷款贴息或直接给予补贴。截至2017年11月底，500个困难村全部制定“一村一策”经济发展方案，确定的1222个项目中，930个项目已完成。482个村形成特色主导产业，集体经济收入全部达到20万元以上，村均达到37.8万元。2016年，500个困难村农民人均可支配收入达到19945元。

2015年至2017年天津困难村帮扶工作取得了较好的成绩，但我们同时也要看到部分地区及少数部门的资金管理、项目规划、监督考核还与《指导意见》的要求有一定差距，还有待进一步规范和改进。

二、财政帮扶资金检查中发现的问题

（一）资金拨付方面

一是资金滞留问题。检查中发现部分项目因主客观条件变化无法实施，但财政部门未及时收回资金，导致财政补助资金滞留在区和街镇财政。由于项目进展较慢或未实施等原因，东丽、宝坻、武清和蓟州等4个区的市级财政补助资金，滞留在区和街镇财政部门未拨付使用，滞留时间均在10个月以上，影响了资金使用效益的发挥。滞留资金的数额占抽查资金总额的18.81%。

二是部分项目自筹资金不到位。困难村帮扶项目要突破制约收入增长的基础资金门槛，各村要因地制宜，制定合理科学的实施方案，由财政资金撬动，村自筹资金配套，发展特色产业，提高村民收入。但是检查中发现很多村庄的自筹资金未能按照经批复的项目实施方案落实到位，项目推动仅仅依赖财政资金，导致财政资金发挥效果有限。

三是存在帮扶资金闲置现象。以2015年困难村“一村一策”项目的支出情况为例，在天津市宝坻区的60个自然村中，有12个自然村在收到财政资金补贴后，完全没有支出财政资金，使得扶贫资金闲置，完全没有发挥作用，影响了帮扶项目的实施进度。

（二）资金使用方面

一是资金使用范围不符合要求。以困难村数量较多的天津宝坻区为例，119个获得财政困难村资金的村中，35个村直接将补贴资金投入到天津某种植发展有限公司 （自然人投资或控股的法人独资）。该公司注册时间是2015年7月1日，注册资本5000万元，从事行业为林业，公司为法人独资的有限责任公司。按照《指导意见》和《天津市财政局 天津市农业委员会 天津市帮扶办关于印发<支持500个困难村发展经济财政资金管理办法>的通知》（津财农〔2014〕85号）要求，市财政年度预算中安排的用于制约困难地区经济发展的设施设备购置、技术引进、人才培训、公共服务、担保融资等领域，且使用的主体应该是村集体或者是本村人员，不应该用来向外投资。

二是部分补贴资金拨付方式不规范，违规采用现金形式发放。扶贫资金在发放过程中，为避免腐败、克扣、挪用等问题，都明确要求不允许采用现金形式发放，而且部分资金还要求必须直接由财政部门进行社会化发放，但在实际执行过程中，有的资金因前期统一发放失败，就采取现金形式发放给个人；有的则直接以现金形式经乡镇财政所发放，资金流模糊化，形成了很大的安全隐患。

（三）资金管理方面

一是申请报账方面存在问题。第一，部分村经济发展资金未落实乡镇财政报账制，而是直接将款项拨付给村委会或合作社，由村委会或合作社直接支付项目款。有些乡镇在大额支出方面执行了报账制，但将用于小额支出的款项直接拨付给村委会或合作社，由其直接支付零星费用。第二，支出票据审查不够严格。部分村委会拨付资金后未取得正规发票。第三，部分村委会未严格落实招投标和监理制度，存在廉政风险。

二是部分村镇帮扶资金收支未纳入村财务核算管理。2015年12月，武清区某村收到对口帮扶单位70万元帮扶款，用于村南田间道路工程建设。但村账镇管部门未将资金统一存入村账镇管代管账户，而是直接交给村报账员，转交给建设单位，并最终存入建设单位经理个人账户。上述收支均未在该村账目上反应。

（四）项目规划方面

一是存在资金浪费现象。如2016年天津宁河区某村使用“一村一策”项目资金购买核桃苗，由于该村前期调研不充分，可利用土地只能种植1000株桃苗却购进9000株，其余8000株无地可种，虽经后期协调，调剂给它村处理使用，但是不得不说这是一种浪费；静海某村使用对口帮扶资金购置树苗8000株用于村庄绿化、美化，但由于缺乏科学种植意识，购置的树苗不适合盐碱地生长，成活率仅为2.5%，其余树木均已死亡，形成损失浪费。

二是项目前期规划不到位。项目预算与实际执行差距较大。天津宁河区某村计划采购桃树苗，采购价格误差大，共采购42000株，与预算相差125.7万元。这很大一部分原因是采购方没有开展好前期调研和谋划工作，使得项目实施与项目规划严重脱节。

（五）项目管理方面

一是某些地区部分项目未经审批自行调整实施方案。检查组对10个涉农区县“一村一策”部分项目和资金管理使用情况进行了审计，延伸审计了25个街镇55个村59个项目，占500个困难村的11%，涉及资金1.05亿元，占拨付资金6.6亿元的16%。项目变更原因未说明、变更方案不经过主管部门审核，容易使部分区将专项扶贫资金当做村镇 “自留地”随意调配使用，使资金用途偏离甚至是背离扶贫专项用途。

二是部分项目未履行招投标程序。由于对招投标政策不理解或不愿意支付相关费用等原因，天津滨海新区（汉沽、大港）、东丽、宁河等3个区6个村的“一村一策”项目，村委会在建设、设备采购等环节未履行招投标程序，占抽查55个困难村的10.91%。招投标虽然会支出部分费用，但这一方面有利于村委会节约总体建设资金，另一方面也有利于监督施工方确保工程进度和质量。

三、存在问题的原因分析

（一）贫困地区具有结构性贫困特征

困难帮扶工作进行到后期，力度不断加大，但同时工作的难度也在增加。2012年至2017年全国农村贫困人口累计减少了6853万人，年均减贫1370万人。很多贫困地区具有结构性贫困特征。所谓的结构性贫困是指贫困人口在经济、社会和政治等多个结构当中都处于弱势地位，因这种弱势的结构位置导致其很难分享当前扶贫项目和资源；农村社会结构的分化也意味着贫困人口在农村人口当中处于底层，在社会分层结构中的底层状态也意味着其在扶贫资源的信息获取、项目参与、利益分享等多个方面都处于十分被动的状态。结构性贫困不仅存在于个人的层面，同时还存在于村庄的层面。

（二）帮扶资金使用不规范

在面临来自上层的资源时，基层经常存在竞争分配的现象。这就导致了扶贫资源瞄准与分配过程中的目标偏离，导致扶贫工作的初衷难以落实。扶贫领域的精英俘获指的是本应该瞄准贫困人口的扶贫资源、项目和资源却被当地的富裕精英群体获得，或者是应该传递和分配给贫困村的项目资源、资金和利益等被富裕村获得。扶贫往往变为“扶富”，不管是资金还是项目，不少都流向了地方上的强人。困难帮扶资源的精英俘获不仅扭曲和异化了扶贫工作的应有目标和原则，同时还加大了村庄内的社会分化，带来了贫困的固化。

（三）帮扶规划和项目管理不到位

部分地区的扶贫部门未能够根据各个贫困村的自然禀赋和客观实际设计项目规划，落实因地制宜的扶贫政策，扶贫过程没有结合各地实际落实政策。另外，部分扶贫区未建立可行的扶贫项目库，项目的科学性、实用性、特色性、整体性没有仔细考量。部分扶贫项目安排滞后，项目确定时间晚于资金到位时间，往往上级财政资金已经划拨到账，项目却没有妥善规划安排好，导致资金滞留、闲置。

（四）后期监管不严格

部分贫困乡镇的财政部门和其他主管部门在资金安排到拨付后缺乏后续的监督和跟踪，对一些确实无法实施的项目未按照程序进行变更，使得项目资金滞留和浪费；同时，对已经变更的项目，后期未按规定及时向上级主管部门报备。在执行报账制度过程中，财政部门对报账资料审核不严，对一些缺少票据、清单、申报材料的项目把关不严，审核不到位。

四、建议

（一）建立系统完善的扶贫规划体系

第一，要在贯彻中央扶贫政策的基础上，建立系统的扶贫资金投入管理体系。在相关扶贫资金规则体系建立过程中，要明确扶贫资金的使用原则、资金来源、投入途径、管理措施、相关机构的权力与职责、责任体系、监督管理规则体系与绩效考核体系。通过明确的规则设置使扶贫资金投入、监督管理纳入到规范合理的渠道，促进扶贫资金投入管理的规范化。

第二，建立扶贫工作部门间长效稳定的协作机制。要加强扶贫工作涉及部门间的统筹管理，特别是要加强财政部门与农业部门的统筹管理。要强化农业部门的认定责任，财政部门不过多介入专业认定，只是在必要时进行抽核或终核。通过相关协作机制的建设，集中利用资源，在扶贫资金投入与扶贫项目开展过程中综合利用各种配套措施，进而实现资金投入效果最大化。

第三，因地制宜，明确扶贫思路和任务。在摸清贫困村镇基本信息的前提下，深入挖掘地区特色和优势，发挥资源禀赋，充分利用各项优惠政策和外部资源，进一步明确脱贫攻坚工作思路和具体任务。

（二）完善扶贫资金的立项审批流程

第一，完善扶贫资金的立项程序，要在前期进行详细科学的论证与调研。通过对当地经济发展条件进行全面科学分析，研究项目的可行性与可持续性，做到长远规划，科学布局。各类项目按照事先编制的原则，由区政府负责甄选，避免用会议记录、领导批示替代可行性分析与项目规划。

第二，建立完善财政扶贫资金投入项目的数据库。将项目通过信息化手段纳入电子信息数据库中，不仅方便了主管部门信息查阅、搜集与统计汇总，也能为地区主管领导提供科学的决策依据。此外，这样也可有效避免项目重复申请等现象的出现。

第三，项目立项审批应当提升群众参与度。群众参与，既能保证群众在扶贫工作中的主体性地位，也能有效促进群众监督。增强群众参与也能够促使群众更好的了解资金投入项目，进而帮助群众更好地投入到扶贫资金投入项目中，促进扶贫资金投入项目的有效开展。

（三）完善扶贫资金使用审批流程

一是审批部门要持续关注扶贫资金的投入与使用情况。通过持续监督、长期跟进等手段，切实保障扶贫资金真正利用于扶贫项目中。同时，在对扶贫资金使用的监督过程中，加强信息公示，要求资金使用单位对资金使用情况进行披露。落实好扶贫项目的招投标和监理制度，通过严格的信息披露与公示实现对资金使用情况的有效监督。

二是强化后期使用监管，抓好报备与监督工作。对已申请项目但因各种因素无法如期实施而造成资金闲置的情况，区扶贫主管部门和财政部门要及时做出调整和变更，并做好向上级主管部门报备的工作，最大限度地避免财政扶贫资金闲置和浪费。

（四）完善扶贫资金配套管理体系建设

扶贫资金投入的目的是要在根本上改变贫困状况。贫困状况的改变要求贫困地区与贫困人口培养“造血”能力，能够自主生产，能够逐渐摆脱对扶贫资金的依赖而实现自主脱贫。因此，扶贫资金的投入不能仅限于单个项目的资金投入。

一是要增加贫困地区整体配套体系的投入。整体配套体系要求改善当地整体经济发展环境，通过对交通、水利、城建、农业基础设施等公共服务的综合投入，为当地生产力提升创造整体优良环境，为经济发展创造条件。

二是加大对医疗、教育、卫生、环境方面的投入。通过重点领域，特别是能够带来长期促进作用的重点领域的投入，来彻底改变当地发展环境，促进贫困地区持续的社会经济全面发展，进而实现地区脱贫的最终效果。

（五）重视资金绩效考核

一是各区要建立健全并严格执行扶贫资金安排使用公示制度。区统一拟定扶贫资金公示清单，明确公示主体、内容、时间和公示范围。要避免扶贫资金由利民惠民的好政策变成酝酿贪腐的导火索，做好事前、事中情况公开，完善公开信息内容，提高扶贫资金使用公平性和透明度。

二是完善以“脱真贫、真脱贫”为核心目标的扶贫资金使用管理绩效考核体系。区县主管部门应当对扶贫资金的使用管理情况进行科学合理的绩效评价。要按照事权与财权相匹配的原则，强化区政府确保资金规范有效运行的具体责任，落实财政监督检查工作，确保资金使用、项目实施不脱离监管。同时，各项目主管部门要树立绩效观念，区脱贫工作领导小组要组织财政及项目主管部门对资金使用、项目实施的绩效目标完成情况开展绩效考核工作，并将考核结果在一定范围内进行通报公示，提高绩效信息的透明度和公共参与度。

（六）加强日常指导监督

一是加强对项目资金管理使用、项目实施进度的日常监督。要建立完善项目档案，加大对报账资料真实性、完整性和合规性的审核力度。督促项目实施单位根据下达的资金项目计划组织项目实施，按规定用途做到专款专用并收集好相关报账资料。同时，要分类进行绩效监督，关注经济效益指标和社会效益指标。经济效益指标可以设置投资回收期、投资利税率等指标，社会效益指标可设置生态环境影响、社会满意度等指标。

二是加大对财政和扶贫工作人员的培训力度。要对国库集中支付制度、扶贫资金使用和项目管理办法、统筹整合涉农资金的相关政策等进行全面、详尽地讲解，从而提升乡镇基层财政和扶贫开发工作人员的法律素养、政策把握能力和业务水平，使其能够更好地执行相关政策规定。