三农问题视角下政策性农保的推广困境—以江西省为例

胡鹤姿 白 婧 邓福林 刘彦蓉 谢玉婷

江西财经大学，江西 南昌 330000

1 三农问题综述

“三农”指的是农村、农业和农民。而我国三农问题是指在一定条件和制度下，由农民、农村和农业产生的一系列问题的总和。农村问题、农业问题和农民问题与我国的经济发展、民生、国家稳定等密不可分[1]。虽然这三个问题的焦点似乎不同，但却三位一体，相互影响，我们必须进行综合性的考虑。

1.1 我国三农问题的成因

三农问题不是无根无据产生的，而是诸多因素共同作用的结果。整体来看，我国农业发展是曲折的，阶段性的，自然灾害可能导致农民有时甚至颗粒无收。同时，长时间政策体制的缺失对三农问题的产生也有很大影响，农民承受着比城市居民更重的负担，能拿到手的收入却十分微薄[2]。

1.2 我国三农问题的现状

1.2.1 我国农业现状

目前，我国的农业产业结构较不合理，农产品品种较为单一，农业经济规模难以形成，无法适应现代市场经济的需求。与此同时，落后的生产方式与我国贫乏有限的自然资源存在着矛盾。例如：长期大量地使用农药致使土壤受到污染，进而土地板结，土地资源减少；而我国人口众多，土地从某种意义来说一直是一种“稀缺资源”。因此这两者间存在着矛盾。

1.2.2 我国农村现状

首先，农村的生态环境遭到了严重破坏，森林植被被大量砍伐，水土流失严重，土地荒漠化日益加剧，洪涝旱涝频频发生。其次，农村耕地面积急剧下降，大量耕地被开发，用于工业和住宅建设，农民失去土地只能外出谋生，从而造成良田荒芜，农村人口流失。而农村剩余劳动力问题同样突出，二元结构阻碍了农村人口流动，农民进城难，子女教育问题也日渐凸显。这样的恶性循环导致农村劳动力文化程度偏低，就业困难，农村难以维持良性发展[3]。

1.2.3 我国农民现状

由于受教育程度有限，农民的文化程度普遍不高，只能从事一些以简单劳动为主的工作，又没有固定住所，收入远低于城镇居民。同时农村的医疗条件和社会保障方面仍存在诸多欠缺，一些偏远地区的农村交通不便，教育条件和医疗条件都较低，农民得不到社会保障，且值得注意的是，精准扶贫仍没有惠及所有农民，很多农民仍然处在贫困之中。

解决三农问题是我国的当务之急。目前，我国已在优化农业产业结构、转变生产方式和解决有关农民的社会问题方面做出了重大努力，本文以政策性农保为切入点，将农业大省江西作为调查对象，提出了以推广及发展农业保险为途径促进三农问题解决的可行性建议。

2 我国政策性农业保险提出的背景

2.1 我国农业经济发展的必要性

农业作为我国的基础产业，对于我国各方面的发展均有重大意义。但在影响农业生产的因素中存在着很多不可抗力因素，直接影响农产品的产量、农户的收入等各项指标，进而影响到社会的经济发展[4]。作为高效转移风险的金融工具，农业保险没办法抵御不可抗力因素，但是在之后的农业恢复及消除后续影响阶段却有着重要意义。因此，加大政策性农业保险的发展力度在抵御农业不可抗风险、稳定农业生产、保护农户利益等方面都有着深远意义。

2.2 我国基本国情对“三农问题”发展提出挑战

农业是我国的基础产业，支撑着我国的经济发展，同时，我国也是世界上农业受灾率最高的国家之一。每年我国均有超过70%的农田受到自然灾害等不可抗力因素的影响，这些不可抗力因素直接导致的经济损失高达2500亿元，直接影响了农户来年再生产时的生产规模和投入力度。因此，每年全国的粮食产量能不能得到宏观的保证，具有很大的不确定性。

在我国经济发展已经步入新常态的情况下， 2015年公布的经济工作首要任务便是确定国家粮食安全总战略。此外，我国人口基数不断增加，也使粮食安全的重要性日益凸显，保障我国粮食安全，对于巩固经济平稳发展具有很大的助推力。相反地，若粮食安全没有得到保障，那么我国经济将会受到极大的限制，我国其他战略的实现也失去了最大的助推力[5]。

2.3 我国农业现代化目标的实现需要政策性的助推力

党的十九大报告明确表示，我国从2020年到2050年将分两步走实现全面建设社会主义现代化的目标。国家现代化需要以农业现代化为基础和支撑力。当前环境下，我国农业现代化建设内外部环境都十分复杂，部分农产品出现供求两端的失衡、农业竞争力不强、发展方式粗犷等都是急需解决的问题。而政策性农业保险作为农业现代化的助推器，其发展受到了诸多因素的阻碍，无法满足农业现代化建设的各方面诉求，这两者关系的不协调会减缓实现农业现代化目标的速度，同时也极大地影响着我国实现全面建成小康社会的战略目标。因此，我国必定需要逐渐提高对政策性农业保险的重视程度。

3 政策性农业保险发展现状及分析—以江西省为例

江西省是一个农业占比较大的欠发达省份，同时也是一个受自然灾害影响较为严重的省份，每年都因水旱灾害、病害虫害、雨雪冰冻等造成巨额的经济损失，这已成为制约全省经济平稳发展的重要因素。在2009年，江西省出台了政策性农业保险总体方案，经过10年的发展，已取得了很大的成效。但是同其他省份相比，江西省的政策性农业保险在宣传渠道、农业保险机构体制、险种设置、农民保险意识等方面仍有着一定的缺陷，这几方面的缺陷共同促成了“供求双冷”现象的产生。

3.1 政策性农业保险险种少，道德风险高

随着农业供给侧结构性改革和乡村振兴战略的推进，很多省份的农业保险覆盖面已经从粮食作物向经济作物扩展，各地的特色产业也开始发展起来，针对特色产业的农业保险产品层出不穷，对促进农民增收和地方经济发展发挥了巨大作用。大多数地区的政策性农业保险险种多达20种以上，有的地区除了小麦、水稻等粮食作物外，还把苹果、核桃、大枣、花椒、猕猴桃、仔猪、种公猪、奶山羊、农房、森林等都列入了政策性农业保险的范围。相比之下，江西省的政策性农业保险在最开始的能繁母猪、奶牛、林木3个险种的基础上，仅增加了水稻、棉花、油料作物、柑橘、育肥猪、花生这6个政策性农业保险险种，险种依旧比较单一，目前主要还是围绕水稻、油料作物等粮食作物的“成本”保险，体现地方特色的险种也只有柑橘险。在市场经济体制下，追求利益最大化是商业性质保险公司的目标，但是由于少量的农业保险产品匹配着高运营成本、高索赔率等风险，大多数保险公司的能力不足以提供农业保险产品，这是江西省政策性农业保险种类单一的主要原因。

同时，无论是哪类保险，都存在着现道德风险。由于农户和保险公司之间存在信息不对称的现象，在购买农业保险后，部分农民会通过不作为的方式，减少或根本不实施防灾减灾的措施，任凭减产或绝收的情况出现，甚至故意制造灾害来骗保，将风险转移到了保险公司身上，导致理赔率大大提高，超过保险公司所能承受的金额。

以上因素均提高了保险公司进入政策性农业保险产品市场的门槛，最终导致有效供给不足的局面。

3.2 农民投保意愿低，投保意识薄弱

对于江西省这样一个农业大省来说，农业保险本应具有广阔的市场前景，而目前的实际情况却是有效需求不足。其实这种情况不仅仅出现在江西省，我国农民在农保投保方面积极性普遍较低，并且对政策性农业保险缺乏应有的认识，同时对保险机构缺少信任。

为了研究江西省农民对农保投保不积极的问题，我们在江西省几个县市进行了走访调研。问卷数据显示，大部分农民对于政策性农业保险的了解程度并不高，甚至有农民完全没听说过政策性农业保险。即使是听说过的农民，也都普遍具有侥幸心理，认为灾难一般不会发生在自己的身上；还有部分农民只从事小规模种植养殖，遇到了灾害也不会有太多损失。相较之下，保险成本就显得过高了，赔付金额也无法覆盖自身的损失。也就是说，小的经营规模使农民对收益预期较低，弱化了农业保险的经济保障功能，导致农民们的需求意愿不足。

除此之外，我们通过调查发现，以往在发生灾害时，我国政府常常会给予受灾农民直接的农业补贴，这导致农民在防灾减灾上产生了某种程度的“惰性”。部分农民认为，若自主投保，不仅会损失保险费，保险赔偿还可能会比政府的救济金低，或者因为投保而得不到政府的救济。这同样是农民需求意愿不足的一个重要原因[6]。

同时，从保障水平的角度来说，与部分地区的保障水平相比，江西省的农业保险的保障程度较低。江西省的能繁母猪、奶牛、水稻、棉花、油菜、花生的农保赔付金额大致分别为每单位1000元、2000元、200元、200元、150元、300元。而其他省市相应的农保赔付金额几乎为江西省的两倍。近年来，物价一直保持着上涨的趋势，农业生产成本也逐年增高，若农民遇到灾害，在保费水平稳定的情况下农民的损失就更加得不到弥补，这实际上进一步降低了农业保险的保障水平，农民对农业保险的需求自然得不到提升。

3.3 政府宣传力度小，宣传方式单一

农民投保意愿低，还有一部分原因是政府的宣传力度不够，宣传方式单一。江西省的政策性农业保险政策已经实施了10年，但某些县市的政府并未按照文件认真贯彻和宣传，各级政府传达不到位，导致农民对政策性农业保险依旧不是很了解，分不清政策性农业保险与其他保险的区别。

调查问卷结果显示：许多农户都是通过政府下发的文件或者亲朋好友的口述才了解到政策性农业保险的；此外，大部分农民受教育程度有限，无法对文件进行充分解读，致使政策性农业保险缺失了民众基础，很多农民仅仅知道有这样一类保险存在，却不知道“政策性”具体为何意，这直接影响了政策的运行效果，使当地推行政策性农业保险举步维艰。

4 建议

实际上，“供求双冷”现象即为政策性农业保险在推广方面问题的集中体现，因此，为解决其推广瓶颈，我们可以从供给及需求两方面来采取措施。

从供给方面来说，农业保险准公益性产品这一特殊的经济属性，决定了仅仅凭借市场本身的力量对农业保险市场进行自发的调节是远远不够的。因为保险机构从自身利益出发，必然会选择高回报的产品作为经营方向，而农业保险居高不下的赔付率必定让保险经营者避之不及。故此政策性农业保险的发展必须有政府的介入，甚至可以说政府应该在政策性农业保险的推广与发展中发挥主导作用。

4.1 利用市场机制吸引优秀保险机构

近年来我国政策性保险补贴标准不断提高，保险范围也在不断扩大。一方面，江西省政策性农业保险应该跟上全国政策性农业保险的发展趋势，由政府调控，创新险种，拓宽参保渠道；另一方面，随着国家对政策性农业保险的重视程度越来越高，有意愿经营农业保险业务的公司也会越来越多，政府可以通过公开招标的形式，利用市场机制吸引更多的优质保险公司承保政策性农业保险业务，以促进农业保险业务可持续性发展。

4.2 结合新科技制定个性化农保政策

在对江西省进行调查时，许多农民谈到，由于自己的农田面积小，投保得到些许补贴很不划算。这意味着根据农民开垦土地的实际情况制定个性化农业保险政策势在必行。如今，卫星遥感技术发展迅猛，保险承办机构可借助卫星遥感技术，准确采集农村地块、标的和农户三个维度的信息，建立政策性农业保险数据集中平台，利用大数据分析各户农民实际占地的现状，以此为依据制定个性化政策来满足不同农田面积的农民对政策性农业保险的需求，此外使用这一技术还能解决政策性农业保险数据源分散、真实性低的问题，有助于提升农民对政策性农业保险的信任度。

4.3 加大财政补贴力度

农业保险作为一种准公益性产品，很大程度上由政府调控运行，这就决定了政府需要在其发展过程中耗费一定的人力、物力及财力。我们了解到，政府对农业保险的财政补贴比例较低，另外农户保费虽然不高，但是对部分农户来说，交保费还是存在一定的难度。如果仅让农民凭意愿参保，参保率将会非常低，所以，需要政府提高保费补贴标准，以此来减轻农户参保压力，激发农民的参保意愿，提高农业保险参保率，保障农民利益。

5 结语

目前农民对政策性农业保险依然存在着知识盲点与误区。大多数的农民仅仅听说过政策性农业保险却没有切实体验过。原因主要有两个：一是他们对政策性农业保险的了解程度并不高，并且对政策的落实仍然怀有不相信及怀疑的态度；二是大部分的村民认为投保门槛过高，而补贴费用又得不到保证，保费依然超出了他们的承受范围。

因此，改变宣传方式，加大宣传力度是推动政策性农业保险发展的必要之举。以往的宣传方式过于单一，落后于时代的发展节奏，应采取农民更喜闻乐见的宣传方式，例如，结合时下热门的短视频及社交平台进行推广，用多元化的宣传方式让保险政策深入人心。尤其要注重结合保险收益的实例进行推广，消除小户农民的思想顾虑，提高其对政策性农业保险的信任度。除此之外，让农民熟悉购保双方的责任，了解理赔办法及流程也是很有必要的。