解读《国务院国资委授权放权清单》

文=李 锦

国资改革直接引领和推动国企改革，预计在今后一段时间内，国企改革在重要领域与关键环节将发生明显的变化。《清单》公布，激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合，最大程度调动和激发企业的积极性，是给人改革信心的。

李 锦 中国企业研究院首席研究员

近日，国务院国资委印发了《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（以下简称《清单》）35项授权放权事项列入《清单》，制定《清单》是贯彻落实习近平总书记关于国有企业要加大授权放权，激发微观主体活力精神的重要举措，是深入推进国有资本授权经营体制改革、完善国有资产管理体制的关键一步，也是落实由管企业向管资本转变、依法确立国有企业市场主体地位、增强改革活力的具体实施。这个文件，5大类35项权责多是与改革有直接联系的。深刻认识加大授权放权与激发微观主体活力的逻辑关系，理解《清单》对于国企改革的推进作用，增强对国资国企改革的信心，有着极其重要的现实意义。

授权放权直接决定微观主体活力的激发

习近平总书记强调，国有企业要加大授权放权，激发微观主体活力。是当前国企改革的纲领性指示。正确认识这次授权放权与激发微观市场主体活力的关系，是我们推进国企改革的思想基础。

在这里，我们要做两层思考。一是理解增强微观市场主体活力的极端重要性，二是理解授权放权对于增强微观市场主体活力的极端重要性。在经历了一段时间的探索和试点后，国企改革向深水区推进的条件已经基本成熟。但是，如何才能有效发挥国企改革的作用，提升市场对国企改革的信心，就要通过改革让投资者、让经营者、让员工看到希望。而这个希望，就是企业的活力。什么是微观市场主体，一是企业，二是人。强调“微观市场主体活力”的“极端重要性”，就是强调“企业活力”与“人的活力”的“极端重要性”。因此，改革的落脚点就要放在如何增强企业与人的活力方面，判断改革成功与否的标准，也是企业活力与人的活力有没有得到增强。如果只追求形式上的改革，而不解决影响企业活力的体制机制问题，不消除影响企业活力释放的桎梏，那么，改革就难言成功，难以释放改革红利。要想真正让国企改革成为激发企业活力的根本手段，就不能捆住改革者的手脚，不能给国企改革制定框框，什么都要批准，改革就寸步难行，更别说释放企业活力了。现在把“加大授权放权”与“激发微观主体活力”组合在一起，形成一个新的逻辑框架，简洁明了。其实，改革要改什么？一个是放，一个是活，一放就活。这是改革开放40年来最核心的经验。我们绕来绕去，终究又走到这条路上来了。

国资委坚持“刀刃向内”、自我革命，按照精细严谨、稳妥推进的工作要求，将激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合，最大程度调动和激发企业的积极性。从国资改革来讲，开展授权放权，就是要最大限度减少对企业生产经营活动的直接干预，更多依靠公司治理结构开展工作，以管资本为主履行好出资人职责。同时，还要落实授权和监管相结合的要求，并确保将加强党的全面领导贯穿到改革的全过程和各方面。从国企改革来讲，是出资人授予、下放或取消的权利，是将本应由企业依法自主决策的事项、延伸到子企业的事项，下放或归位于企业。本质上，《清单》的公布，是一场由国资改革启动的国企改革，由“加大授权放权”从而实现“激发微观主体活力”的改革操作活动。

授权放权是所有权与经营权分开的必由之路

一段时间来，大家对国企改革有所抱怨。一方面，国资委是改革的决策主体，国企是执行主体，让你干才能干，让你怎么干就怎么干，绳索太多，使得企业被捆绑得不能动弹；另一方面，国资委是教练，球抱在手里，不交给球队，打球的急得哇哇叫；再者，“只听楼梯响，不见人下来”，很多文件在“指导思想”“基本原则”上打转，实际操作措施不多，终至于有“十打纲领，不如一个行动”的说法出来。造成人们误解的终极原因，就是没有授权放权，使得越位现象长期存在。

国有资产管理，加快所有权与经营权分离，实现国资委从“管资产”向“管资本”转变，是新一轮国企改革的关键所在，而授权放权是这一场转变的核心环节。长期来，国资监管存在越位、缺位、错位等问题。国资委长期把所有权、经营权、分配权一把抓，在本应属于企业的经营权领域干预太多，影响了企业发展，明确国资委的定位问题，是实现向管资本转变的前提。

其实，马克思对于股份制企业的所有权经营权分开早有明确的论述。马克思认为：“在股份公司内，职能已经同资本所有权相分离，因而劳动也已经完全同生产资料的所有权和剩余劳动的所有权相分离。”马克思认为这种资本所有权同生产过程分离的现象是经营方式发展的一大趋势，是资本实现社会化运动所采用的一种普遍形式。显然，马克思论述所有权经营权分开的关系，对于我们今天仍然是适用的。就是一个出资人完全不必像“婆婆”一样做所有家务的决断者，一个裁判完全不必像领队一样带球队打球。全民所有制出资人只需要掌握资本所有权，经营权可以下放。

所有权与经营权分离，是指国家享有所有权，企业享有经营权。国家所有权是指企业财产属于国家所有，即全民所有。目前的问题是：一方面我们只把企业看成一个产出的组织，其盈利大小由政府说了算；另一方面由于权利界限不清晰，收益不确定，以致使法律上所有者和经济上所有者之间形成了“共同财产”和“公共通道”，使国有资产大量流失而无法实行有效监管。

要解决这个矛盾，就要用法律上所有权的权力，强化经济上所有权的权力，建立现代企业制度，规范代理和委托的责、权、利，从而提高国有企业经济效率。按照马克思说的资本所有权同生产过程分离的一大趋势，从中国企业实际出发，我们需要从理论与实际的结合上思考国有企业所有权与经营权相分离的目标。因此，我一直为两权公开而呼吁。最新公布的《清单》，以产权管理为纽带，突出国有资本运作，最终根据授权代表国务院依法履行出资人职责，把经营权下放到中央企业，专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权。两个不，一不是政府，二不是企业，而是国有资产出资人的代表。国资委不再指导中央企业内部资源整合与合作，不再指导地方国有企业重组改制上市管理，不再指导中央企业所属科研院所等事业单位改制。这次，《清单》授权的是所有权内容，放权的是经营权内容，目的就是如取消直接规范上市公司国有股东行为，把规范的权力让渡给企业，可以让企业更加独立等。

习近平总书记对国企改革“要加大授权放权，激发微观主体活力”的指示，就是要求在所有权范围授权，在经营权范围放权，让企业在经营活动中，成为独立的市场主体，从而焕发出活力。这与马克思的论述是吻合的，也是我们理解当前国资国企改革的“魂”。

授权放权是确立企业主体地位激励人心的有效措施

授权放权内容的重点也是改革的热点。从《清单》字面上看，第一条是中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案，第二条是资产重组事项。后面几条是上市公司与股权。后面是选聘职业经理人与职业经理人实行市场化薪酬分配制度，股权和分红激励，都是国企改革的热点。围绕改革热点做文章，是这个授权放权方案的鲜明特色。

这一次，授权放权重点选取了5大类、35项授权放权事项列入《清单》，包括规划投资与主业管理（8项）；产权管理（12项）；选人用人（2项）；企业负责人薪酬管理、工资总额管理与中长期激励（10项）；重大财务事项管理（3项）等。第一二五类重点是企业，三四类重点是个人。其中，产权管理与薪酬管理激励这两项占了22项，占了60%多。

从授权内容看，《清单》在规划投资与主业管理的重大问题上，四个授权是明确的。包括授权董事会审批企业五年发展战略和规划向国资委报告结果 ；授权董事会批准年度投资计划报国资委备案；授权董事会决定在年度投资计划的投资规模内，将主业范围内的计划外新增投资项目与计划内主业投资项目进行适当调剂；授权董事会决定主业范围内的计划外新增股权投资项目，总投资规模变动超过10%的，应及时调整年度投资计划并向国资委报告。对于上市公司股权转让给予较多的关注。上市公司股权转让方面，包括中央企业审批国有股东所持有上市公司股份在集团内部的无偿划转、非公开协议转让事项。这些，都有明确的要求与边界划定。

《清单》的重点放在“人”的身上也很突出，表明这个文件重在调动人的积极性，特别是支持中央企业所属企业市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度。这在《清单》中有两处：一处是支持中央企业所属企业按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出的原则，采取公开遴选、竞聘上岗、公开招聘、委托推荐等市场化方式选聘职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立职业经理人制度。另一处是支持中央企业所属企业市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度，薪酬总水平由相应子企业的董事会根据国家相关政策，参考境内市场同类可比人员薪酬价位，统筹考虑企业发展战略、经营目标及成效、薪酬策略等因素，与职业经理人协商确定，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。

显然，这些措施将有利于稳定队伍、调动中央企业所属企业高管人员的积极性，这块硬骨头可能有希望被啃下。选聘职业经理人要害在薪酬，“参考境内市场同类可比人员薪酬价位”，是个“定心丸”。

另外，历来受到各方面高度关注的央企工资总额管理制度，在《清单》中也有所松动。中央企业审批所属科技型子企业股权和分红激励方案，企业实施分红激励所需支出计入工资总额，但不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数。支持中央企业在符合条件的所属企业开展多种形式的股权激励，股权激励的实际收益水平，不与员工个人薪酬总水平挂钩，不纳入本单位工资总额基数。这里，两处出现两个“不”，表明对股权和分红激励的放开搞活。

授权放权将推动国资国企改革新势态形成

授权放权清单出来，带来的变化是深刻的。不仅对于2019年的国资国企改革是有力推动，对于整个国资经营体制的形成将起牵动全局的作用。

国资改革由顶层设计进入操作实施阶段，也是国资委自我改革、脱胎换骨阶段。根据中央关于国有资本授权经营体制改革的要求，开展授权放权，就是要最大限度减少对企业生产经营活动的直接干预，更多依靠公司治理结构开展工作，以管资本为主履行好出资人职责。国资改革围绕授权经营体制改革这一主线，一个接一个文件，一步一个脚印，向实处走。2017年国务院办公厅转发了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，提出精简43项监管事项；2018年国资委出台了《国务院国资委出资人监管权力和责任清单（试行）》，以下简称《权责清单》），明确了9大类36项权责事项。2019年4月19日，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》明确提出分类开展授权放权等改革要求。6月4日，《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》公布。《授权放权清单》《权责清单》都是把刀刃内向的事情，没有改革的决心，是动不了手的。

改革的决策主体是企业，改革的重心由监管机构转移到中央企业，逐层下移。过去，改革的“球”总是抱在教练怀里，现在把球交给球队队长了，就看队长怎样打球了。按照权责对等的原则，加大授权放权，意味着赋予中央企业这个“球队队长”更大的责任，意味着对企业加强行权能力建设、自我约束、规范运行提出了新的更高要求。国资委在这次授权放权答记者问上，提出《清单》的授权放权事项已经明确，各企业不能抱有“有了政策等细则，等了细则要支持”态度，要切实增强改革的主动性、自觉性，把这项政策用足用好。这个意思很明确，权给了你们了，你们赶快打球吧，不要跟我要什么了。退出场外，树标准，提要求，这种神态潇洒得很。

由“层层捆绑”转变为“层层松绑”，把授权放权落实到各级子企业或管理主体上，让企业与企业的人有改革的获得感。授权放权不能只停留在企业集团总部。集团公司也要对所属企业同步开展授权放权，不能把授的权、放的权抱在集团公司怀里。“松绑”了身体，还要“松绑”手和脚，到中央企业集团这一层，还不是微观主体，充其量是宏观主体，只是出资人与企业间的一层。怎么层层授权，还需要探讨。国资授权经营体制的改革，由理论上设计转入实际上操作、制度上完善阶段，《权责清单》公布将完成“闭环”。这次《清单》授权、放权，两个字大有讲究。《清单》中的事项统称为授权放权事项，其中，授权事项是将《权责清单》中的出资人权利授予企业董事会或企业集团行使，事项前加上“授权”的表述。放权事项是将应由企业依法自主决策的事项、延伸到子企业的事项，下放或归位于企业，事项前加上“支持”的表述或直接对事项进行阐述。下一步，国资委权力与责任清单进一步修改并出台，清单以外的权限，都交给中央企业自己把握，这是带底线特征的文件，意味着党的十九大部署的授权经营体制的改革，制度初步完善，完成了一个段落。

国资委由直接控制权力向控制调整形势转变，放权与监管并重，进入高层次的监管阶段。授权放权程序细化、更加明确相关条件和程序，权责清晰，进入操作化阶段。比如，《清单》提出的授权放权事项，并不是“一揽子”“一刀切”地直接授予各中央企业，而是根据各中央企业的功能定位、发展阶段、行业特点等实际，将授权事项分为四种类型。比如，《清单》全面取消了事前备案的程序，要求在实践过程中，除干部管理外，不能再有“事前备案”“事前沟通一致”“备案同意后实施”的情形。这些标志着落实国有资本授权经营体制改革迈出了重要步伐，但分类开展授权放权工作本身也是一个持续推进、动态调整、逐步深化的过程。国资委将加强跟踪督导，定期评估授权放权的执行情况和实施效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整授权事项和授权范围。对于获得授权但未能规范行权或出现重大问题的企业，国资委将督促企业做出整改，根据情况收回相应的权力，定期对《清单》内容进行更新，不断提高针对性和有效性。

国资改革直接引领和推动国企改革，预计在今后一段时间内，国企改革在重要领域与关键环节将发生明显的变化。《清单》公布，激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合，最大程度调动和激发企业的积极性，是给人改革信心的。自2017年两会，我作出国资改革引领国企改革的新阶段的判断，一直不到位，就是授权放权不到位，国资改革不动，国企改革根本改不动。现在，权力下放了，子公司的积极性与发展活力会得到深度激发。如果按文件坚决落实，如果中央企业这一级担当得起来，中央企业子公司的混改步伐会明显加快，有快速铺开的可能；内部业务板块的整合特别是专业化重组也将进一步提速；所属子公司的职业经理人或持续增加，有效的激励约束机制将加快建立，特别是对国有资本投资运营公司来说，根据其特殊属性，授权其董事会可根据需要在主业范围外培育发展1-3个新业务领域，这将有助于加快公司投资布局结构调整，更好发挥其在战略新兴产业的探索与引领推动作用。

当然，文件出来，并不代表实际到位，最怕的是说的一套，做的一套，权力放了，而实际上做不到，便会贻误时机。我们的判断，是在说到做到的基础上作出的。如果实施到位，一个新的国企改革的热潮将会实实在在地到来。