农地流转市场的发育困境及其应对策略费

罗成 高瑞

[摘 要]农地流转市场是促进农地流转政策实施、保障农民基本权益的关键环节，直接影响着乡村振兴目标的实现和深化。本文从农地流转交易的流程逻辑出发，全面评估当前农地流转交易市场发育困境，揭示出农地流转市场存在流转意愿偏差困境、交易冲突频发困境、后续管理不顺困境和整体绩效不高的现状困境，并从制度安排、治理结构和资源利用层面分别探究其影响因素，最终提出需正视农地流转市场冲突和资本下乡多重效应的建议，以期可以分类施策引导农地流转市场健康发展。

[关键词]农地流转市场;发育困境;应对策略

[中图分类号]F301 [文献标识码]A

1 引言

当前，我国农村地区正处于“现代化”转型过程之中，农业进入一个由传统农业向现代农业转变的全新发展阶段。在新形势下，农地流转成为家庭联产承包责任制适应社会经济发展的时代选择，是实现农业规模化经营、转移农村剩余劳动力、实现城乡统筹发展的必然要求，是调动农民种粮积极性、夯实国家粮食安全的基础。习近平指出，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。党中央、国务院一直高度重视农村土地流转问题，相继出台了一系列政策文件保障农地流转健康有序发展。2008-2019年期间，中央一号文件都对农村土地流转问题作了具体的部署和指导。2017年党的十九大报告中也明确指出要“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体”。2018年，中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，进一步提出要“建立农村产权交易平台，加强土地经营权流转和规模经营的管理服务”。2019年（《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》）强调要“健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营……健全农村产权流转交易市场，推动农村各类产权流转交易公开规范运行”。

在国家政策的积极引导下，近年来我国农地流转呈现规模扩大、趋势加快之势。根据农业农村部统计资料，1990年全国参与农地流转的农户数量仅占农户总数的0.9%，耕地流转率只有0.44%;1992年耕地流转率上升到2.9%，2006年上升到4.57%，2008年达到8.9%，2010年则上升到14.7%;2014年6月底，耕地流转面积已达28.8%。截止到2017 年 6 月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达4.97亿亩，占家庭承包耕地总面积的36.5%，流转出承包耕地的农户7434万户，占家庭承包农户总数的27.7%。

然而，随着农地流转规模不断扩大，农地流转增速明显放缓，农地“非粮化”、“非农化”、强制流转等问题也逐渐显现，农地流转不畅现象已经较为明显，违背了党中央“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的初衷。实地调查显示，一方面是农地流出难，黄淮海农区1026户抽样调查农户中，有378户农户想把家里正在耕种的一部分农地流转出去，但因“没人要”“租金太低”“达不到连片要求”而未能流出;另一方面是农地流入受阻，有332户农户想要耕种更多的农地，却因“租不到”“租金太贵”“没人转让”而未能如愿。

据此可以看出，虽然各地初步建立了农地流转交易市场，但是运行过程中仍然存在各种问题，农地流转不畅已经影响了乡村振兴战略的实施，亟需全面评估当前农地流转交易市场发育困境，分析其影响因素，进而提出交易市场绩效的提升机制。

2 农地流转市场的发育困境

从农地流转交易的流程框架出发，可以将当前农地流转市场困境细分为准备阶段的流转意愿偏差困境、交易阶段的交易冲突频发困境、维护阶段的后续管理不顺困境、管理阶段的整体绩效不高困境四个方面。

2.1 流转意愿偏差的困境

在準备交易阶段，交易双方意愿与否决定了农地流转交易行为的实际发生，转出方与转入方一致的主观意愿是农地流转行为发生的关键因素。但在实践过程中，转出方与转入方往往因农地流转意愿偏差使农地流转市场在准备阶段就陷入困境。

农户作为土地承包经营权的法定主体，具有占有、使用、收益以及流转土地经营权的权利。在农地流转过程中，充分尊重农户意愿是必须遵循的基本原则。然而，部分农户存在土地是“命根子”的传统思想，任何利益或人情交涉都无法改变，其对农地的依赖性尤其是对农地不可替代性的感知是强烈的。此外，还有些农户则期望索取远超周边农地的租金，不愿流转土地，成为农地流转中的“钉子户”。在流转双方协商过程中，流转意愿程度不一致，转入户自身禀赋不足以满足转出户条件时往往导致交易无法继续进行下去。

另一方面，农地流转市场中，不同主体的流转意愿存在信息交流的困难。作为特殊商品，农地主体特征和区域约束放大了信息不透明的突出弊端。一些有潜在流转意愿的农户因无法及时获取有效信息，直接断绝了潜在意愿发展为行为的可能性。外界工商资本虽然比农户更具信息获取优势，但也面临着本土信息不明、交易成本高等诸多阻碍。在交易双方无法及时有效获取信息的情况下，不透明的信息流阻隔了意愿的对接，进而影响了农地流转市场的正常发育。

2.2 交易冲突频发的困境

农地流转交易双方达成协议，进入交易的中间阶段，这一阶段也是冲突的频发阶段。随着农业负担的减少、农业补贴的增加、农地价值的上升，农户、农村集体经济组织、经营主体之间很容易就农地流转地块边界、流转价格、利益分配等问题产生纠纷和冲突。此外，流转过程不规范、强制流转等问题进一步加剧了农地流转冲突态势。2010年，全国除西藏外30个省（区、市）村民委员会、乡镇人民政府和农村土地承包仲裁委员会共受理土地承包及流转纠纷22.25万件，其中农地流转纠纷6.44万件，占纠纷总量的28.9%，比2009年上升0.8个百分点;发展到2013年，全国受理土地流转纠纷案件达到18.8万件。在广东梅州、增城的调研表明，在683例农地流转中，有78户在农地转出过程中发生纠纷，农地流转纠纷率达到11.4%。而据国家农业部调查统计，有20%的调查县曾发生强制流转问题和纠纷。频繁发生的农地流转纠纷，使得大规模农地流转陷入困境，严重影响了农地流转的科学有序流转，加剧了农村社会的不稳定。

2.2.1 工商资本与其他流转主体之间的冲突

在农地流转的过程中，工商资本与农户、其他经营主体、农村集体经济组织、基层政府等不同主体之间冲突显得尤为争议。自从2013年中央一号文件明确提出鼓励“工商资本下乡”介入农地流转后，全国各地兴起了培育“工商资本”这一新型农业经营主体的“浪潮”，开展了形式不同、规模不等的探索。据农业部统计，近3年来，流入企业的承包地面积年均增速超过20%，截至2014年底已达到3882.5万亩，约占全国农户承包地流转总面积的10%。然而，在工商资本介入农地流转后，源于资本逐利性的本质特征，大量工商资本倾向于农地“非粮化”“非农化”以获取高额土地级差收益;或者投资失败时“毁约弃耕”以减少资金损失。最后，遗留给农户的是大量废弃、硬化的耕地和毁坏的农田水利设施。这些行为既不符合国家保障粮食安全的基本战略，更损害了农户的基本权益。甚至部分地区提出疑问：资本下乡，究竟是“支持农业发展”还是“抢夺农民利益”？

2.2.2 转入户与未流转户的冲突

转入户与未流转户的冲突主要体现在农地的生产经营层面。由于资源禀赋和生产理念存在差异，两者种植行为存在差异，进一步导致农作物种植类型、农田管理措施以及农田设施使用等方面存在不一致，可能对相邻地块种植的作物产生强烈外部效应。相异的种植行为产生的强外部性影响相邻地块农业生产收益，导致转入户与未流转户之间极易发生冲突。一般而言，转入户因规模经营地块面积较大、管理技术成熟，可以采取相应措施消除外部性影响，受未流转户影响相对较小。而未流转户普遍土地经营规模较小，地块细碎化，抵御外界环境的干扰能力弱，更易受相邻地块的影响。也即，大量转入农地的规模经营主体对未流转的小农户存在明显的“挤出效应”。一旦初级阶段的矛盾产生，因双方都不愿承担负外部性造成的损失，极易进一步激化矛盾，发展为农地流转冲突。

2.3 后续管理不顺的困境

农地流转带来的人员在城乡间的流动，对农村治理体系也产生了明显影响。农地流转之后，转出户放弃农业经营而离开村庄，转入户开展大规模农业经营而进入村庄。在农村治理政策未发生变化的情况下，有村庄公共事务参与监督权的转出户外出，而无参与监督权的转入户迁入村庄，这种人地分离状况造成了基层治理失衡，农地后续管理出现困境。

目前，我国农村实行村民自治制度，一般由村民选举出的村干部管理全村事务，村民小组干部管理本小组事务。村庄重大事务，由村民大会或村民代表大会讨论决策。外来转入户进入村庄后，其非集体成员身份决定了无法参与本村的公务事务，也无法对农田设施布局、维护等发表意见，当然理论上也可以不受“村规民约”的约束。“外来户”介入村庄场域，在原本同质的村民群体中注入新的活动力量，但相异的身份决定了二者具有不同的村庄观和土地观。外来农地转入户是以市场逻辑进入村庄场域，以获取利益为目的，则不可避免会出现“非农化”“非粮化”以及破坏村庄环境等负外部效应。然而，本地村民是以非市场逻辑进行生产生活，受村庄复杂的社会关系羁绊，其行为同时具有理性和感性色彩，会自觉遵守“村规民约”。在目前的村庄治理体系下，外来农地转入户与其格格不入，对后续的农地经营管理造成较大的影响。

2.4 整体绩效不高的困境

农地流转市场的各个环节交易不畅，均会导致农地流转市场整体低迷。从整体上看，当前农地流转市场存在整体绩效不高的困境，主要表现在农地流转增速滞缓、农地流转质量偏低、农地流转与土地综合整治等项目整合不佳。

农地流转规模扩大、趋势加快，但增速滞缓已为众多学者所证实。值得注意的是，农地流转市场的发育程度不仅从“量”的维度考量，“质”的衡量也是关键。当前农地流转实践过程中，家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体蓬勃发展。据工商总局统计，截至2017年9月，全国农民专业合作社数量有193.3万家，平均每个村有3家合作社，入社农户占全国农户的46.8%。农民专业合作社作为乡村公共事务协商、决策和承载的主体，也是调节矛盾纠纷的重要力量，却没有发挥应有的功能和价值，出现数量庞大、实则空壳的虚假繁荣景象。据《半月谈》杂志调研文章《80%以上合作社沦为空壳？乡村振兴莫让形式主义带歪》揭露，当前地方干部出于政绩、考核指标的硬性要求，盲目扩大合作社规模，或农户为套取补贴积极去成立合作社，导致空壳合作社的形式主义之风高涨。农地流转质量滞后于数量。

此外，农地流转与农村土地整治等也存在整合失调现象。农地流转后的规模经营对农田水利设施、土地平整有较高需求，而经营主体出于长期投资风险大的担忧，往往会选择短期投资，造成灌排组织体系修缮不足。政府组织的农村土地整治正好可以弥补，既完善了农田生产、设施使用条件，又降低了经营者的投资风险。但在实际项目选址中，农村土地整治项目需要符合土地利用总体规划和土地整治规划，却无法与农地流转区域正好切合，造成两者无法匹配。

3 农地流转市场发育困境的社会分析

3.1 制度安排层面的不完善

国家制度安排很大程度上决定了乡村治理结构与农户资源利用。农地流转市场的困境本质内因在于制度安排层面，即农地制度与户籍制度、社会保障制度、基层治理制度等相关制度的失调是造成农地流转市场困境的深层次原因。

新中国成立以来，户籍制度、土地制度、社会保障制度、住房制度、税费制度等相关制度的城乡二元分割，成为横亘在城乡要素间流动的“制度鸿沟”。近年来，中央推动的农地流转制度初步突破了农地经营权的城乡限制，户籍制度的改革带动了农村剩余劳动力大量迁移，这些为农地流转市场发育奠定了较好基础。但是，农地流转的有序发育不是单一制度改革可以促成的，需要相关制度的共同作用。当前，受限于社會保障制度、住房制度、户籍制度、基层治理制度等制度约束，进城农民工面临随时返回农村的忧虑而不愿意大规模流转农地，外来流转户则由于基层治理失衡而存在流转失序的困境。

3.2 治理结构层面的不完善

国家通过制定一系列制度和政策来对基层实行有效治理，制度安排是治理结构得以维系的基础，治理结构是落实制度安排的关键体系。

当前，就基层治理主体而言，下达至农户层面的治理主体角色是村级组织，其组织体系的弱化使得政权“悬浮”也是村庄治理失序的重要原因。由于村情各异，有些地方村级组织之下可再设村民小组，掌管小组事务，小组干部皆是村民熟人，便于开展工作，进一步增强了治理效率。然而，随着农地流转的大规模推进，这种治理结构体系无法协调外出务工村民与外来流转大户的权利和义务。外出务工村民具有参与村集体事务的基本权利和义务，但由于长期在外工作，无法也无意参与相关事务。外来流转大户虽然在村庄工作、生活，但只是进入村庄“场域”，尚未嵌入当地制度和文化环境，无法也不会考虑村集体利益。正是外来流转大户游离于现在村庄治理体系之外，造成了流转用途的监督约束力不强，影响了农地流转有序发展。

3.3 资源利用层面的不完善

在制度安排和治理结构的影响下，农户的资源利用方面的态度和行为直接影响了农地流转市场的发育。

当前，农地承载了生产、生态、社会保障等多重功能，农户对于农地的利用更多地依赖于家庭决策，以获取家庭利益最大化为目标。因此，大量农户选择兼业化生计模式，流转农地后转移到二、三产业中获取高额非农收入。然而，受到社会保障体系的不完善、城市务工的不确定等多重影响，农户的流转意愿门槛较高，“不失地”是核心考量因素，导致了当前农地流转市场中农户“非理性”的客观现实。

4 农地流转市场发育困境的应对策略

4.1 正视农地流转市场的冲突

一个处在“急剧变动”“体制转轨”的现代化社会，往往充满着各种社会冲突和动荡，亨廷顿称之为“现代性产生稳定，而现代化却会引起不稳定”。当前，乡村振兴、资本下乡加快了农村“现代化”的进程，但也加剧了“不稳定”，引发出形式多样的农地流转冲突，成为转型期农村出现的新问题和新动向。

首先，需要正视农地流转市场冲突的必然性，这是后续应对冲突的前提。当前，农地流转市场的冲突是不同主体之间的利益之争。在特定政策环境和有限信息背景下，各行为主体均会设定“自身利益最大化”的行动目标，但受限于农地流转市场发育不完善，最终引发了形式多样的冲突。总体上，农地流转市场的冲突可以分为合理性冲突和非理性冲突。其中，前者是指市场主体的正常需求和合法行为，与不相适应的外在环境产生的冲突，具有合理性和合法性。后者是指市场主体的投机需求和不当行为，与不相适应的外在环境产生冲突，具有非理性和危害性。

其次，需要正视行为主体利益诉求，并采取相应措施来管控冲突。各利益主体追求自身利益最大化的诉求是合理的，但这种诉求转变为恶性的逐利行为且损害其他主体利益时，必须严格管控。在制度安排层面，划定合理边界，明确利益主体各自的责任和义务，政府不应以损害任一方利益为扶持手段。在治理结构层面，转变治理模式，将外来流转主体纳入村庄治理体系。赋予其一定的参与权和决策权，共同管理村庄事务，但同时需履行相应的义务，尊重农民权益，建立二者利益联结机制，构建命运共同体。在资源利用层面，设立相应中介组织加强信息沟通并权衡各利益主体期望，分类施策引导农地资源合理配置。

4.2 正视资本下乡的多重效应

在农地流转市场中，工商资本下乡具有多重效应。一方面，资本下乡是工业反哺农业、城市支持农村的重要举措，也是城乡融合的重要内容，促进了农地流转市场中人才、土地、技术等要素的城乡自由流动，从而带动农村产业兴旺，推动乡村振兴。另一方面，资本天生具有逐利性，注重短期投资和风险投资，给农地保护带来了巨大压力。同时，工商资本在技术、资本和管理能力上的优势会对小农产生挤出效应，小农单薄的资源禀赋无法与之抗衡，长此以往，以反哺农业为目标的资本下乡可能会造成利益的反向输送，直接损害农民利益。

从经济学视角看，土地、资本、人才等的流动就是生产要素的流动，这些生产要素进入农地流转市场是通过市场机制来实现资源优化配置。资本下乡有利于其他生产要素的流动，资本、土地等关键要素的流动有利于重组城乡资源配置。但不可忽视的是，资本下乡也易产生逐利性，导致农地流转市场失灵。中国台湾地区农地制度改革过程中，为实现资本、技术进入农地市场，削弱了“农地农有”的身份限制，转以分区管理、放松管制等政策放活农地利用。然而，这些举措引发了一系列诸如农地非农化、环境污染等严重问题，急剧抬升了农地价格，对小农产生严重的挤出效应。因此，需正确认识资本的基础性和逐利性，完善市场准入和管制机制。

从社会学视角看，资本下乡对乡村社会影响很大，会诱发多重社会问题。一方面工商资本的成员结构、管理体系等决定了其可能难以融入当地村民团体，直接影响了原本乡土社会的稳定而结构。另一方面，工商资本的经济实力明显优于当地农民，技术上的壁垒、收入上的差距等，也易引发农户心理落差，危及乡村社会体系。

从政治学视角看，资本下乡与地方政府存在着密切关系。地方政府通过引入资本下乡来带动乡村振兴，争取上级政府资源，但也易产生合法性疑惑，激化当地村民与基层政府的矛盾。基层政府为了争取项目资源，不免向工商资本提供 “绿色通道”，甚至承担着连带担保功能。这种基层政府治理的偏向性，会对其他行为主体利益造成影响，弱化基层治理权威。

综上所述，需从经济、社会、政治等多元视角正视资本下乡的多重效应，明确农地流转和资本下乡都是乡村振兴的手段，而非目标。不能盲目以农地流转、资本下乡的实现程度作为衡量标准，而要为实现乡村振兴而采取的措施需要不断调整以确保其始终向目标迈进。

5 结语

随着国家政策的持续推进，农地流转市场逐渐发育，已经成为新时代农地重要制度创新和乡村振兴的关键手段。然而，在各地实践过程中，出现了流转意愿偏差、交易冲突频发、后续管理不顺、整体绩效不高等困境，影响了农地流转市场的持续发育。具体来看，这种农地流转市场的困境，既有当前制度安排的不完善，也有治理结构的不完善和资源利用的不完善。为此，未来需要正视农地流转市场的冲突和资本下乡的多重效应。同时，在推动农地流转过程中，要坚持物質文明和精神文明一齐抓。乡村振兴战略实施背景下，多种要素的城乡自由流动，必然带来乡村的物质更新。在此背景下，如何坚守乡村文化传承成为农地流转政策乃至乡村振兴战略推进过程中的重要问题。

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