“中国之治”的财税看点

刘琳

十九届四中全会《决定》对未来一个时期的“中国之治”进行了系统部署。

财税是国家治理的基础和重要支柱之一。十八大以来，财税体制改革的几个重要方面——预算、税收与央地事权和支出责任划分，在《决定》中均有涉及。健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制、完善直接税制度并逐步提高其比重等定调，为未来财税改革指出了更为明确的方向。

优化事权划分

如何充分发挥中央和地方两个积极性体制机制？中国社会科学院财经战略研究中心研究员张斌对记者表示，关键在于优化政府间事权和财权划分，这其中，事权划分又是未来改革的重点。

税收体系往往对收入调节有着更为深刻而含蓄的作用。

《决定》为央地的事权划分呈现出怎样的格局？从中央层面来看，要加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。同时，《决定》还指出要适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权。

从地方层面看，则指出赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。二者交叉方面，《决定》则指出要减少并规范中央和地方共同事权。

“在过去很长一段时间，央地事权划分都不清晰，共同事权的范围比较广，这就造成在实际操作中，事权一层一层向下转移，出现上面点菜，下面买单的现象。”张斌说。这一格局带来的一大弊端是，地方政府或缺乏足够动力，或没有能力履行这些事权，比如跨区域环保、养老保险的全国统筹等等。在近几年地方财力趋紧的情况下，地方履行事权往往成强弩之末，又进一步造成地方财政收支的窘迫。

环保 继医疗卫生、教育等领域的央地事权和支出责任划分之后，生态环境保护成为下一个央地权责划分重点。

记者注意到，近一年来，教育、医疗卫生等领域的中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案陆续出台，即使是央地双方共担的领域，在支出责任和事权上也划分得比较具体细致，权责清晰。

以2019年6月发布的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》为例，这一方案将全国36个省区市（含计划单列市）归为5档，不同档中央财政承担不同比例的支出责任，再将教育领域按照义务教育、学生资助、其他教育进行细分，不同细分领域中央财政承担不同的比例。而义务教育内又细分为公用经费保障、家庭经济困难学生生活补助、校舍安全保障、贫困地区学生营养膳食补助、其他经常性事项（如免费提供教科书等）和涉及阶段性任务和专项性工作的事项6项。

中国财政科学研究院研究員白景明对记者表示，未来省与省之间具有较大的外部性、涉及全国统一市场，以及基本福利均等化等方面的事权和支出责任，会越来越多地由中央承担。

对于地方政府事权，白景明表示，未来的政策重点落在“调动积极性”上，赋予地方更多自主权，让其在落实中央决策部署时，更富创造性和主观能动性。

据记者了解，继医疗卫生、教育等领域的央地事权和支出责任划分之后，生态环境保护成为下一个央地权责划分重点。

中国财政科学研究院资源环境研究中心副研究员赵世萍认为，国家重要自然资源、大江大河大湖等跨流域治理、外溢性范围广、对社会经济发展有较大影响的环境事权，应主要由中央政府承担支出责任。部分跨省域范围较少、信息复杂，且范围界定相对清晰的环境事权，可由地方政府承担主要支出责任。对中央制定规划、政策和标准，并承担监督管理职责，地方履行执行职责的环境事权，则由中央和地方各自承担相应的支出责任。

提高直接税比重

《决定》中与财税体制相关的另一个重要部署，是健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重。

“提高直接税比重，定位于收入分配调整的一个方式，可见其重要性。”张斌说。

白景明表示，对于《决定》中提出的增加低收入者收入，扩大中等收入群体，调节过高收入，社会保障、转移支付等举措，其调节效果往往比较明显。“比如区域之间的转移支付，相当于是将一个地方的一块蛋糕转给另一个地方，这种调节方式对低收入者和欠发达地区的影响是更加明显的。”

然而，税收体系往往对收入调节有着更为深刻而含蓄的作用。张斌表示，比如增值税作为流转税，在生产链条上逐级传递，最终传递到终端消费环节，所以增值税虽然是向企业征收的税，但最终有可能转嫁给消费者负担。而企业所得税、个人所得税，以及一直在讨论中但尚未在全国普遍征收的房地产税等，税负的承担者就是企业或个人本身，无法转嫁给其他人。

“所以直接税比重越高，整个税收体系对收入调节的作用就越大。”白景明说，“下一步迫切需要解决深层次的收入分配问题，就绕不开直接税和间接税比重的进一步调整。”

我国的直接税占比在近几年稳步提升。“2018年税收一个突出特点是直接税增长高于间接税。”白景明说。

财政部数据显示，2018年我国企业所得税35323亿元，同比增长10%，个人所得税13872亿元，同比增长15.9%。但从绝对值来看，直接税与间接税相比，占比依然较低。

据记者了解，未来提高直接税改革涉及多个方面。比如房地产税立法是提高直接税比重的重要一环。张斌说，房地产税改革的试点与深化，要通过“开门立法”的形式，达成从政策到市场层面的共识。

个人所得税也仍有文章可做。受访专家认为，优化个人所得税是未来直接税改革的一个重点，个人所得税还需要在现行综合与分类相结合的税制框架下继续优化税制，逐步将综合所得的范围扩大至经常性资本所得。