“双一流”建设背景下地方高校学术权力与行政权力协同机制研究

杨超兵 （南宁师范大学教育科学学院）

2019年《政府工作报告》中强调：“高等教育需要内涵式发展、发展更加公平更有质量的教育；推进一流大学和一流学科建设，支持中西部建设有特色、高水平大学”。地方本科高校占全国高校重要比例，其发展水平关乎“双一流”建设水平和教育现代化建设成效。但地方高校学术权力和行政权力不协同，严重制约地方高校发展进程，地方高校的学术权力和行政权力需实现协同。

“权力指人与人之间、或群体与群体之问的各种影响，权力也可以是个人或群体将其意志强加于其他人的能力”。地方高校是指主要由地方财政供养，归属各省市区管辖，承担培养地方发展所需人才的普通高等院校。地方高校学术权力是指地方高校学术研究人员所拥有的参与学术事务、享有学术自由的权力。本文所研究的学术权力与克拉克认为的专业权力在内涵是一致的，“专业权力被认为是扎根于普遍的非个人化的准则之中的，专业权力以技术权限和专家为基础”。地方高校行政权力是指地方高校行政管理人员经教育行政部门授权所拥有的对高校行政事务进行管理的权力。地方高校受资源分配的制约，发展进程缓慢，地方高校急切需要提升发展进程。地方高校的“双一流”建设不可避免需要面对与处理学术权力与行政权力的关系，地方高校学术权力与行政权力的协同才能推进地方高校的简政放权、放管结合，实现地方高校转型发展，实现“双一流”建设目标。

一 地方高校学术权力与行政权力无序状态分析

（一）地方高校学术权力与行政权力无序状态的表现

1 地方高校行政权力存在过度扩张

第一，地方高校内部行政权力泛化、行政逻辑盛行。行政权力本应是行政管理人员在行政管理范围内使用。地方高校行政人员将行政权力使用范围扩大化，行政权力在整个地方高校组织系统内部均可使用，地方高校内部满含行政权力与行政管理的意味。行政权力溢出权力范围的“笼子”会限制与缩小学术权力的范围。

行政权力的泛化会导致行政管理逻辑在高校内部盛行。行政管理人员采用行政管理中追求效率最大化的思维方式，企图管理与控制学术性事务。学术研究活动本就是一个逐步展开、逐步深化的过程，产出学术研究成果。地方高校行政思维的盛行，学术研究活动追求快速、高效，过度采用学术论文发表成果衡量与评价教师。

第二，地方高校行政机关机构庞大，人员溢出，办事效率不高。地方高校行政机构设置繁多，机构臃肿，行政管理人员占据较大比例。行政机构由于分工与分层的缘故，行政事务需要逐级审批与报备，办事效率不高；此外，同级的行政机构可能会出现扯皮状况，互相推卸责任。

地方高校行政机构的臃肿、人员众多，会挤压学术机构、学术人员的活动空间。学术机构被行政机构所左右，学术人员的编制与人事安排被缩小。

2 地方高校学术权力呈现式微的状态，高校精神存在失落的趋势

第一，地方高校学术权力式微。地方高校行政权力的扩张，学术权力范围会被缩小，学术权力被行政权力所抑，学术权力、学术自治难以实现。学术权力话语权受到极大限制，学术研究活动的自主、自由被行政权力所剥夺，学术研究活动被行政管理所干涉，学术研究活动难以实现内在学术研究目的。“多、快、省”的行政管理取向会误导学术研究活动，学术成果追求数量，忽视学术成果内在的质量。

第二，地方高校精神失落主要表现为高校精神缺乏学术意蕴，满含行政意味。现今地方高校精神主要由行政管理人员制定，高校精神表述方式与意蕴均由行政管理人员决定。学术人员在高校精神的制定中，处于被动者的角色，学术理念、学术自由思想等内容难以融入高校精神当中。高校精神本应满含学术韵味，但现今满含行政韵味。地方高校精神失落与学术权力被行政权力所抑制具有极大的关系。

3 地方高校的学术权力存在行政化与行政权力存在学术化

第一，地方高校学术权力存在行政化的弊端。地方高校学术权力的行政化主要有两种表现形式。其一，地方高校学术权力的行政化表现为学术人员会积极谋求行政职位与进入行政管理机构。学术人员根据学术成就、学术权威等因素，会积极寻找机会进入行政管理系统，谋求一定的行政职位，会出现学术人员参与行政管理。学术人员参与行政管理有利有弊，一方面，学术人员利用专业知识、专业技能可以优化地方高校行政管理，提升高校的管理效率；另一方面，学术人员进入行政管理部门，谋求行政职位，产生谋职的不良趋势，学术人员因行政职位的诱惑，会产生各种争权夺利的行为，影响地方高校系统的稳定。其二，地方学术权力的行政化也表现为学术权力机构的行政化。高校学术权力机构主要是学术委员会、学术研究会等学术研究组织。学术权力被行政权力所侵犯，行政权力会渗入到学术机构中，行政权力趁机影响并控制学术机构的人事安排，控制学术研究活动的进行，剥夺学术自由与学术民主，学术机构呈现行政化的特点。

第二，地方高校行政权力存在学术化的倾向。地方高校行政权力的学术化主要表现为地方高校行政权力拥有者利用行政权力谋求学术职位与学术地位。学术系统与行政系统、学术权力与行政权力原本是两条平行线。学术权力被行政权力所扼制，行政管理人员在行政权力扩张过程中，借机进入学术系统，谋求一定的学术职位。常常出现，某地方高校行政管理人员随着行政职位的提升，各种学术职位随之而来、学术职位随之。

（二）地方高校学术权力与行政权力无序状态的成因分析

1 高校学术权力与行政权力性质不同是无序状态的根本成因

第一，来源不同，高校学术权力源于高深专门知识，高校行政权力源于教育行政部门的任命与权力授予。学术权力与行政权力的来源差异导致这两者的强调点与追求目标存在巨大差异，学术权力与行政权力极易呈现无序状态。学术权力强调学术自由、学术民主，追求学术精神的享受；行政权力强调管理效率、行政命令，追求组织目标的实现。学术权力与行政权力的来源不同会衍生出一系列的矛盾，在矛盾的积聚过程中，不同权力主体会产生冲突，影响高校整个秩序的稳定。地方高校学术权力与行政权力的无序状态正是由于学术权力与行政权力的来源不同而产生。

第二，法理不同，地方高校学术权力是以宪法保护的学术自由为其基本依据，地方高校行政权力主要是教育法、高等教育法授予的行政管理权力为其基本依据的。学术权力是学术活动的法律保护，行政权力是行政管理的法律保护。法理不同，行政权力与学术权力的行使范围就会不同，学术权力行使在学术研究范围、学术机构系统，行政权力行使在行政管理范围、行政管理系统。当这学术权力与行政权力各行其道、各自发挥其功能时，可以实现有序发展的；但当学术权力与行政权力出现范围与界限不明晰时，行政权力就会占领学术权力的范围，呈现无序状态。

2 学术异化，地方高校行政权力趁机干预学术权力

学术活动的异化主要表现为学术研究道德的异化、学术研究目的的异化、学术评价体系的异化与学术民主的匮乏。学术异化，行政权力趁机干预学术权力，干预学术研究活动的进行。“知识和权力之间存在三种关系。第一种是，运用知识获取权力；第二种是在权力被用来阻碍或扭曲知识的获取时出现的；第三种是，知识可以把我们从权力的压制作用下解放出来时出现的”。本文认为劳斯理解的知识与本文的学术无本质上的差异，学术等同于知识。

第一，学术道德异化。学术道德是对学术研究人员最基本的学术要求，也是最起码的学术衡量准则。但地方高校不恰当的学术研究成果取向导致一部分学术研究者丧失基本的学术道德，学术道德异化随之产生。学术不端、学术弄虚作假等行为频繁出现。学术道德的异化，给行政权力侵占学术权力带来便利。高校行政权力借助规范学术道德的高帽，干涉学术活动，用行政管理方式处理学术不道德行为。学术道德异化应是学术范围内部能自行处理的事务，应学术的方式处理学术道德异化。

第二，学术研究目的异化。张楚廷教授在《高等教育学导论》中阐述到“为学术而学术”是一种研究的至高境界。现今学术研究目的异化成为不争的事实。学术研究目异化，表现在注重研究成果的数量产出，忽视研究的质量与效益。学术研究目的异化，学术研究缺乏内在的本真，学术研究活动趋向浅显化，研究缺乏时间积淀。学术研究目的异化，行政权力借着纠正学术研究目的的旗号，干预学术研究活动，用行政命令或行政文件“规范”学术研究。一定程度的行政权力是可以有效规范学术研究的活动，但当达到一定程度的域阀之后，行政权力会抑制学术研究活动。

第三，学术评价异化。学术研究评价异化主要表现过分注重研究成果的产出，忽视学术成果的效用性与研究质量。学术评价应是全面性、发展性的评价。学术评价指标体系的不健全、评价反馈缺失这都是学术评价所需要去解决的问题。学术评级的异化，行政管理人员趁机根据行政文件评价学术活动，干预学术权力的行使。

第四，学术自由匮乏。学术自由是学术活动的本质追求。在学术目的异化、学术道德异化的情况下，学术自由被外在的行政权力所剥夺，行政权力限制学术研究范围、限制学术研究人员的活动空间。学术缺乏自由，学术研究在“笼子”内进行。

3 地方高校实行科层管理体制产生一系列弊端

地方高校实行科层管理体制，给高校带来的管理高效等优处，是不可否认的。但在好处的同时，科层管理体制也给高校带来一定的弊端，导致地方高校学术权力与行政权力的界限模糊，呈现无序状态。

根据科层管理理论，地方高校在纵向上，由校、院构成二级金字塔式的行政管理体系；在横向上，行政管理部门与学术机构分别构成平行的行政系统与学术系统。横向与纵向的划分，制度设计上是完美的，但是在实施的过程中会受到诸多因素的影响，导致行政权力与学术权力边界模糊、分工不明、责任不清等问题。地方高校实行科层管理体制，横向与纵向进行层级划分，不同层级、不同主体赋予不同的行政权力，在这赋予行政权力过程中，会导致部分行政人员又同时担任学术职位，同一主体的不同权力相互交叉，导致学术权力与行政权力的边界模糊，某一主体处理同一件事务，不能明确其是运用学术权力还是行政权力，难于分清权力的责任。这种权力边界的模糊，会导致行政权力侵犯学术权力，原本需要去用学术权力处理的学术事务就会被用行政权力所处理，行政权力强调的高效与控制会影响学术权力的实施。

二 地方高校学术权力与行政权力的协同机制探析

（一）地方高校学术权力与行政权力协同的可能性探析

1 协同学理论为地方高校学术权力与行政权力协同提供理论依据

第一，协同学趋于完善。协同学经过几十年的发展，无论是协同学理论本身还是作为分析问题的框架已趋于完善。协同学能成为分析问题的重要立足点，依据协同学是能够并且能全面分析问题。

第二，协同学能分析地方高校学术权力与行政权力的相互关系。基于协同学分析地方高校学术权力与行政权力本就是新理论视角下研究和解决教育问题的新尝试。协同学研究物质世界怎样实现从无序状态到有序状态的转变。地方高校学术权力与行政权力本应是各行其是与处于有序状态的，但由于界限模糊等因素，地方高校学术权力与行政权力处于无序状态，学术权力与行政权力是高校组织系统下的两个子系统，两个子系统之间相互冲突，影响高校系统的发展，需要协同子系统之间的关系，实现子系统之间有序状态。

2 地方高校行政权力与学术权力可以协同

高校的行政权力与学术权力具有协同的可能性。高校的学术权力与行政权力的根本目标与服务目标是一致的。第一，根本目标具有一致性，学术权力与行政权力是高校两种不同性质的权力，学术权力是学术性权力，服务与学术活动；行政权力是行政性权力，服务于行政管理活动。虽然这两者性质不同，但都服务于大学生与地方高校。高校是由高深专门知识构成的学术性组织，高深专门知识是高校运转轴心与逻辑轨迹。高校根据高深专门知识的性质不一，划分为行政性知识与学术性知识，组成行政性机构与学术性机构，分别拥有行政权力与学术权力。行政权力与学术权力都源于高深专门知识，这两者具有协同的知识基础可能性。

第二，服务目标具有一致性。“目标具有共同性时，目标可以互补，构成集体行动的基础；目标不一致，则会形成冲突；共同与不一的目标会影响权力的分配”。在地方高校内部行政权力还是学术权力，这两者都应服务于高校的发展与大学生的发展。地方高校行政权力从行政管理的角度，制定高校的发展规划，描绘高校发展的蓝图，为高校自身与学生谋取福利。地方高校学术权力从学术研究的视角，制定高校的学术发展规划，为高校谋取学术层面的福利，同时学术研究成果可以转化成高校教学内容，推动高校教学的发展，也促进学生的发展。行政权力与学术权力的服务对象是一致，这两者虽有冲突，但也可以实现协同。

3 地方高校的行政权力与学术权力必需协同

地方高校在中国高校中占较大比重，但是由于资源分配的因素的制约，地方高校的发展前景却不容乐观。资源分配少、生源资源较低、被地方政府所约束，这都是地方高校所需要面临的发展难题。国家层面的“双一流”建设注重的是重点高校的“双一流”建设，地方高校在“不被重视”的情况下发展前景显得更加严峻。如果地方高校学术权力与行政权力还未得到有效的处理，那么地方高校的双一流也是空中楼阁。地方高校的“双一流”建设目标是建立区域的一流高校与一流学科。一流的地方高校必然需要学术权力与行政权力各行其是，共同促进地方高校的发展。

（二）地方高校学术权力与行政权力协同措施探析

1 “双一流”建设为地方高校学术权力与行政权力的协同提供重要契机

“双一流”建设是中国高等教育的战略性革新。双一流为地方高校的发展提供重要的契机，地方高校需要捉住双一流建设的潮流，改革内部管理体制，建成区域的一流大学与一流学科。地方高校需要以一流为目标、以学科为基础、以改革为动力，建设高水平的区域一流学科与一流大学，

2 地方高校建立中国特色现代大学制度是学术权力与行政权力协同的制度基础

中国特色现代大学制度，不仅具有现代大学的特征，更具有中国社会主义特色的特征。中国特色现代大学制度是高校学术本位的回归，同时更是学术权力与行政权力协同的制度基础。地方高校需要建立中国特色的现代大学制度，保障学术权力与行政权力的制度基础。

第一，地方高校采取措施建立中国特色现代大学制度。美国哈佛校长前博克在其著作《美国大学教育》中认为，美国高等教育在全球教育中处于领先地位，不仅仅在于悠久的历史，更在于完善的机构设置与先进的管理制度。

其一，地方高校注重课堂质量，切实提升教学效果，培养中国特色人才。中国特色现代大学制度，需要有一流教学作为其基础，切实履行教学职能，回归育人的宗旨。其二，地方高校注重学术委员会的建立与正常运转。地方高校应积极推动学术委员会在本校的建立，合理安排学术委员会的组成人员、科学设计学术委员会的职能机构、制定有相关的规章制度保障学术委员会的运行。其三，地方高校还应深化高校内部改革，健全体制机制，完善高校治理结构。地方高校以壮士断腕决心全面深化高校内部改革，废除与新修订相关的制度规定，实现地方高校内部从管理到治理的转变。

第二，地方高校的中国特色现代大学制度是学术权力权力与行政权力协同的制度基础。中国特色现代大学制度的根基是学术权力，重要实现条件是行政权力，中国特色现代大学制度能作为学术权力与行政权力协同的制度基础。其一，地方高校围绕教学与学术活动为其中心。地方高校需要履行教学职能，培养高素质人才，故需要落实教学活动。地方高校也是一个学术性组织。大学需要以学术为中心，保障学生自由的实现。

其二，地方高校需要规范行政权力。地方高校的发展离不开行政权力的“保驾护航”，对行政权力并不能一切采取全面否定的态度，而是有效规范行政权力，地方高校规定行政权力行使范围，明晰行政权力的主体。

3 地方高校制定本校章程，规范学术权力与行政权力的边界

大学章程是高校的自身的“宪法”，是高校对其历史梳理、现状总结、未来展望的规范性文本。地方高校需要依据本校实际情况制定章程，有效规范学术权力与行政权力的边界。

第一，地方高校需依规、依实际制定本校章程。2011年教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》对高校制定章程做出政策上的要求。其一，地方高校制定章程首先明确其特色与特殊性，认清现实情况。地方高校主要面向地方、区域培养人才，地方高校需要认识并明确其培养人才的要求。地方高校的章程并不是对部属高校章程的简单摘抄与重复，而应其特色性在内，更包含地方高校的现实情况。其二，章程的内容安排有地方高校特色。地方高校章程的制定不应是草草了事，而应从章程的内容与框架做慎重又慎重的思考与制定。地方高校的章程的内容应包括序言、总则、正文与附则这四部分。序言包括1.章程的制定缘由；2.章程适用范围。总则包括1.高校基本情况校名、校训、校歌、校徽与校址；2.发展历史与取得成就；3.办学宗旨、办学理想。正文包括：1.党政、行政与学术权力的划分与范围；2.学部制或学院制的管理体制；3.教学部门的职权；5.教职工与学生的权利；6.社会服务的实现；7.校友参与。附则包括：1.章程的核准生效及修改；2.章程的解释权。地方高校的章程应能体现地方高校的特殊性在内，同时内容结构上应全面细致，有效规范学术权力与行政权力的边界。

第二，规范学术权力与行政权力的边界。其一，地方高校应明确学术权力的内涵与外延。高校准确界定学术权力的内涵、明晰学术权力外延，明晰学术权力的主体与学术权力的作用，高校将学术权力授予恰当的学者，建立规范化、科学化的学术机构，维护高校自身的学术秩序。“学科规训制度的缘起和它持续膨胀的权力，其实是教育——准确地说是在教育实践方式的层次上——一些简单微小变化所带来的结果”。同时需要认识到学术权力对高校的重要地位，学术权力是高校自主发展的重要表现形式，学术权力在高校学术管理事务中占主导地位，给予学术研究人员的自由与民主，保障学术自由与学术民主，“学术自由包括选择自己探究的问题的权利，基于自己的见解教授自己的课题的权利，还包括科学所具有的一致性”，尊重学术研究人员在学术事务的决策地位。

其二，高校明确行政权力的内涵与外延，规范行政权力的使用范围。高校需要明确行政权力的使用范围与使用条件，行政权力仅限于在行政事务中使用，不能超越行政事务范围外也使用行政权力。行政权力在行政管理中应处于主导地位，对行政事务拥有高度的决定权。

其三，地方高校明确学术权力与行政权力的关系。学术权力是行政权力的基础，行政权力是学术权力的重要支撑。学术权力与行政权力是一种相互作用，相互促进的作用。高校在处理这两个权力的过程中，需要紧紧明确学术权力与行政权力的关系。关系的不明确会导致这两者范畴的紊乱，影响学术权力与行政权力的良性发展。

地方高校学术权力与行政权力的协同无论是对于地方高校内部管理体制的优化还是“双一流”建设地方高校建成区域一流都有重要的意义。运用哈肯的协同学作为分为地方高校行政权力与学术权力本就是一次全新的尝试，提供解决学术权力与行政权力协同问题一种新思路。