政府购买公共服务问题探析

李宏敏

摘要：2013年十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以后，我国政府购买公共服务工作迅速展开，发展至今成效明显。然而从政府购买公共服务的运行过程分析，在购买范围、市场发育程度、法律缺失、信息不透明、监管不到位等问题突出。本文以内蒙古为例，基于政府购买公共服务的目标和衡量标准，并以此为依据分析内蒙古地区政府购买公共服务的实践效果，针对存在问题提出具体对策建议。

关键词：政府购买公共服务;公共服务标准;社会组织

实践证明，政府购买公共服务在节约成本、满足多样化需求、服务质量提高等方面取得明显成效。特别是新时代我国社会主要矛盾发生转变，公众的社会需求不断提高，全国各地区政府购买公共服务的力度不断加强。由于市场化程度不同，其实践在区域间也存在较大差距。本文以内蒙古为例，借鉴发达地区经验，研究如何有效推进政府购买公共服务。

一、政府购买公共服务的目标与标准

政府向社会力量购买公共服务，是为满足社会公众对公共服务日益增长的有效需求以及提高财政资金使用效率而创新的公共服务的供给方式。实质上是政府、社会组织以及社会公众形成的一种契约关系，政府提供资金支持结合社会组织发挥对社会公众偏好的信息优势，在市场竞争的环境下共同为社会公众提供公共服务的方式，促进政府职能的转变，建设服务型政府。

（一）政府购买公共服务的目标

第一，破除政府垄断低效问题。基于新公共管理理论，美国学者萨瓦斯（Savages）认为，政府独自生产公共服务具有垄断的性质，垄断是低效率的根源。政府购买公共服務在市场竞争机制的作用下，有助于提高政府提供公共服务的效率。

第二，优化政府提供公共服务方式。基于公共产品理论，亚当·斯密（Adam smith）认为，虽然一般公共设施由政府统一提供，但是通过选择其他的方式，甚至会比政府直接供给更有效率。政府一改以往单独提供的方式，创新了提供公共服务的路径和机制。

第三，缓解有效需求不足的矛盾。基于新公共服务理论，萨瓦斯认为，“参与式国家治理”即发挥社区和社会组织参与作用的国家治理模式，有助于提高表达公众需求的主动性，促进政府供给和社会需求的有效对接。政府购买公共服务是以需求为导向的供求机制，有助于实现社会公众的有效需求。

第四，带动经济发展。政府购买公共服务项目财政资金的稳定性和需求的持久性，有助于调动社会力量积极参与。同时衍生各种与服务相关的需求以及联动效应，带动经济发展。

（二）政府购买公共服务的标准要求

很多学者从服务质量的角度、社会组织考核的角度或某项具体服务讨论政府购买公共服务的绩效评价问题。比如魏中龙根据SOM神经网络的效率评价模型，分析“居家养老”绩效水平。刘素仙认为，以绩效为导向分析政府购买公共服务水平。然而专门针对政府购买公共服务的标准的研究为数不多，比如贾晓敏和邓强等人以《服务业组织标准化工作指南》为参考，从服务的基础、保障、提供、评价四个面作为政府购买公共服务的标准，但是整体更倾向于作为购买过程一个范式的指导。通过文献研读、整理，本文认为可以分别从制度环境、目录制定、社会组织的发展状况、受益效果以及满意度等角度作为衡量标准。既包括宏观的制度支撑也包括微观主体的要求以及社会公众的效果反馈。（见表1）

第一，法律制度反映购买环境，制度性保护以及政治支持是政府购买公共服务有序进行的基础和前提。

第二，精准的购买目录反映购买范围，是对购买边界的把握，一方面形成约束力，防止因界限不清、范围不明出现的购买乱象;另一方面考察精准对接公众的有效需求情况。

第三，成熟的且规模化的社会组织反映承接能力，社会组织作为承接主体，其发育程度直接关系到政府购买公共服务有效实施。

第四，受益对象和受益范围，体现政府购买公共服务的实现程度。

第五，社会公众满意度是政府购买公共服务评价的落脚点。

二、内蒙古政府购买公共服务实践探索

我国政府购买公共服务的发展，1994年始于深圳市罗湖区，到现在已有25年的历史，内蒙古地区，开始于2008年的包头市，全面实施试点是在2014年。

（一）建立了相对稳定的制度环境

为了规范购买行为、保证有序推进，内蒙古创立了相对稳定的制度环境。截至现在各盟市与自治区算在内已有30多个文件，为有序推进政府购买公共服务提供了制度性保障。

（二）基本有效地完成政府购买公共服务的目录

2014年自治区出台了《内蒙古自治区2014-2015年度政府向社会力量购买服务性指导目录》其中一级目录6类、二级目录54款、三级目录270项。为了进一步规范购买范围，于2017年重新编制了部门政府购买服务目录。其中一级目录六大类;二级目录有57款;三级目录398项。购买范围不断扩大、领域不断延伸，从2015年试点的，包括社区老人居家养老服务、城乡社区文化宣传和社会组织宣传、社工人才培训、青少年社会工作服务、社会组织孵化、自治区级社会组织等级评估和档案管理七个方面的服务范围扩展到现在的十八个方面的服务。为全面有序地推进政府购买服务改革的指导工作奠定了基础。

（三）购买方式 “因地制宜”

根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定，政府购买公共服务的方式为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等。内蒙古在政府购买服务工作中，因地制宜，主要采取了定向委托、公开招投标、补贴制等三种方式，具体如下：

（四）推动社会组织迅速发展

社会组织作为政府购买公共服务的承接主体，发展数量和水平是构成市场竞争环境的主要力量，也是确保政府提供公共服务质量的关键因素。内蒙古积极培育、扶持社会组织，2002年仅有2000多家社会组织，自2014年全面开始实施政府购买公共服务试点以后已有11115家，到2018年社会组织增加到13000 多个。社会组织数量增长迅速，如图1。

社会组织数量的增加为政府购买公共服务引入市场竞争模式创造竞争环境，以竞争性谈判、招标等购买方式提供可选择的基础。

三、内蒙古政府购买公共服务存在的问题

（一）政府购买公共服务市场化程度不高

市场化发育程度是有效推进政府购买公共服务的前提和基础，而内蒙古政府购买公共服务起步晚，不论在技术还是高水平人才的引进都相对不足，使得社会组织的水平有限、力量薄弱，同时因为政府管制限制了社会组织的自主性这将不利于市场化的形成。据调查了解内蒙古承接养老服务的社会组织，大多数受政府的直接委托，由政府单方面决定购买的形式、价格和质量，市场化程度不强。

（二）政府购买公共服务的信息公开力度不足

购买公共服务信息公开，对于政府是符合《中华人民共和国政府信息公开条例》以及预算公开的有关规定，有助于政府部门的监督;对于社会公众是知情权的维护和保障。内蒙古政府购买资金基本源自政府采购资金的划拨，资金的使用情况在相关部门网站上并没有给出明细，甚至很多使用购买资金的数据的具体金额也没有给出，不仅如此，内蒙古政府购买公共服务的内容、程序、方式、评估结果等信息也没有对外具体公布，这成为监督权和知情权不能落到实处的主要障碍。

（三）政府购买公共服务流程不完善

1.缺乏有效的事前评审工作

内蒙古政府购买公共服务项目因为缺乏项目实施的可行性以及必要性的深入的调查以及长期的财政规划。使得购买资金的供给以及服务项目实施和提供的可持续性都存在不确定性风险。

2.缺乏事中的有效監督

政府购买公共服务的指导意见，其中明确提出，先有预算统筹安排没有预算就对相关项目不予审批。但内蒙古某部门直接略过审批程序，和社会资本签订十几年的协议。同时，存在某部门因其缺乏财政规划、预算资金不足而诱使其违规举债融资，与公司签订“委托代建购买服务协议”，违规举债105.5亿元。此举不仅违反了政府购买公共服务“先有预算后又采购”的规定同时加大了政府财务风险。之所以有这样的纰漏，必然与因监管疏忽脱不了干系。

3.事后评估不完善

政府购买公共服务事后评估，主要考察社会组织资金的使用情况、目标完成进度、提供公共服务的数量和质量以及受益规摸的考量。其评估结果同时也是下一年度或者下一承接项目的参考依据。然而内蒙古政府相关部门并没有具体项目的评估结果公示以及社会满意度分析，不能为服务效果做出合理判断。

四、有效推进内蒙古政府购买公共服务的对策建议

（一）明晰政府购买公共服务的边界

政府购买公共服务的边界要加以明确，明确列出不符合要求的内容，细化具体事项，及时清理因范围不清的购买失误的项目并将其列为错误示范的“标杆”以起到警示作用。避免因购买公共服务范围不明晰而出现的政府职能“越位”“缺位”而导致的购买资金利用不合理造成的低效问题。

（二）发挥市场经济的决定作用，引进优秀的社会组织

政府以满足社会公需求共与公共利益的为目标的同时，应培育和孵化社会组织成为有能力的承接主体，充分利用市场的竞争优势，解除掉与社会组织的“捆绑关系”。

内蒙古处于边疆地区，经济发展速度缓慢，最发达的城市也排在全国的三四线城市，因为经济的不发达导致大量人才外流，高端企业、技术性企业以及实力强的企业都不看好这里。为此，内蒙古应该在开放经济的背景下，打破壁垒，吸引其他省份优秀的社会组织与本区社会组织合作。同时，国家应给予支持，安排优秀社会组织到内蒙古带领该地区的社会组织，跟上步伐助力内蒙古政府购买公共服务的发展。

（三）提高信息透明度

根据财预（2017年）87号文件的要求，要做好政府购买公共服务信息公开工作，公开包括政府购买服务内容、方式、预算安排和绩效评价结果等相关信息。确保在中国采购网站或者内蒙古采购网站购买信息的透明性、公开性和可获得性。

（四）加强监督

首先是政府的监督。在购买公共服务过程中发挥审计监督和财政监督作用，严格审查财政资金的使情况，规范财政资金的使用范围和途径。其次是人大监督，发挥人大监督规范政府购买服务过程中的行为作用。再次是社会的监督，要对社会群众进行相关知识的宣传教育，社会公众作为社会受益群体有责任和义务为自己所消费的公共服务进行评价、建议以及监督。拓宽社会公众对政府购买公共服务的知情渠道，比如微信公众号，近亲公众让社会公众成为实实在在的参与者;再次，开展公众满意度调查，了解反馈效果。

参考文献：

[1]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2003.

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[5]刘素仙.政府购买公共服务绩效评价价值的维度与关键要素[J].经济问题，2017（10）

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