从体育管理到体育治理的内在困境与路径选择

胥万兵

十九大报告中明确指出“发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标。国家治理体系是指在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域的体制机制和法律法规安排,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。[1]那么体育治理作为国家治理体系中的一个重要组成部分,直接关系到今后我国体育发展的兴衰成败,因此对于体育治理的研究不仅关系到今后体育事业的发展,而且关系到整个国家治理体系的完善与否。从体育管理到体育治理标志着社会的发展与进步,但是体育管理与体育治理有哪些核心差异与区别?当前体育治理的内在性困境是什么?体育治理的路径选择应该是哪几方面?对这些问题的回答,不仅关系到深化体育治理,也关系到体育治理的发展方向,对这些问题的研究可以促进体育治理的进一步完善与发展。

1 体育管理与体育治理的核心差异

1.1 行政主体的差异

从行政主体的角度来看,传统管理是以政府为单一主体,以行政手段对体育事业发展进行掌控,举国体制是最有力的说明。[2]由此可以看出体育管理实际上就是政府一元主体,相对而言体育治理则是一个多元主体协同共治的过程。杨桦指出“体育治理是运用治理的新方式来处理体育利益多元主体的冲突,使之协同合作,高效有序,不断增进体育公共利益并使之最大化,最终达到善治的过程”。[3]可以说从“一元主体”到“多元主体”则是体育管理与体育治理最为重要的核心差异。

回首我国体育行政管理体系的发展过程,1949年10月,中华全国体育协进会改组为中华全国体育总会。1952年2月,中华全国体育总会致函国际奥林匹克委员会,声明中华全国体育总会是代表中华人民共和国的唯一体育组织。同年11月成立中央人民政府体育运动委员会,之后在区县一级的政府机构中设立体委,并逐步成立了各单项全国性运动协会、产业体协以及体委下设的各级地方体育组织和基层体育组织。1998年3月,国家体委改组为国家体育总局,列入国务院直属机构。[4]从这一系列的行政机构设立可以看出体育管理在很长一段时间是以国家行政主体为核心进行的,当然采用这样一种行政主体管理体育事务,主要是依据我国当时的国情所决定的,而且今天看来这种管理模式在实际上为中国体育事业的发展奠定了坚实的基础。

随着社会的发展,特别是十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”到十八届五中全会提出的要建立起“全民共建、共享的社会治理格局”,再到“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。[5]这实际上就是要求行政主体要改变传统的管理思维模式,以公共服务为主体,从而全面推进治理体制结构性改革。从体育管理的角度来看,管理是一种单一向度的权利行使体系,而治理是多元性的多向度的立体性的体系,最为关键的是管理的主体是一元的政府行政机构,而体育治理的主体则具有多元性和多样性。其中不仅有政府行政机构,同时也有各种社会团体、行业企业、社会个体等多种元素参与期间,这不仅体现出社会体育力量参与体育相关事务的一种权力转移,同时也是一元主体向多元主体过渡的自我管理过程,这是社会民主进步的重点实现形式与体现方式。

1.2 价值目标的差异

价值目标是围绕特定对象的价值取向和标的,是人们对某种客观事物(包括人)的意义、重要性、获得性或者实用性的总评价和总看法。[6]那么相对体育管理与体育治理这两种操作体系而言其背后的价值观念存在着巨大的差异。体育管理由于其受行政主体的限制,因此需要遵从国家行政指令,执行国家行政意志,特别是在计划经济时代,体育行政机构最为基本的职能与目标就是完成国家行政机构下达的各项行政任务。体育治理则由于其多元主体的架构,本身就带有多元化的目标体系。杨桦认为“体育治理的目标是不断增进体育公共利益并使之最大化。”[3]陈洪认为“体育治理的目标则是创造并满足专业化、多样化、多层次的体育需求,建设有中国特色的社会主义现代化体育强国。”[7]这些表述实际都从一个侧面反映出体育治理的价值目标是由多元主体的目标诉求所决定的,正是这种多元性的目标设置丰富和完善了体育诸多活动与发展,使体育活动日益向大众服务靠拢,体育成为引发国民经济发展的新的增长点,同时也成为支撑国家发展的重要支柱。

从宏观角度来看,体育管理是体育行政部门多年以来一直奉行的行政功能。体育管理已经固化为一种垂直化的行政处置模式,特别是传统体育管理部门一直处于长期独立运行当中,基本上掌握着全国范围内体育领域中各级各类资源,并且随着我国行政体系多年的管理模式,自我结构内化完善已经成为一种独特的行政体系,其价值观念一直追随着行政主体的变化而变化。新中国成立之初,国民体质急待加强,所以当时的价值观念就是“发展体育运动,增强人民体质”。随后我国采用苏联模式“以普及人民体育运动,为生产和国防服务”。[8]改革后放之后,其价值体系最终落实到“全民健身计划”和“奥运争光计划”两项宏观目标之上。众所周知,在为国争光的托举之下,“奥运争光计划”被提到一个极高的层次上,直到北京奥运会上中国以51块的金牌数位列世界前列。其后以“健康中国”和“全民健身”的国家大战略指导下,体育价值目标已经从为国争光,强身健体的传统观念下解放出来。特别是改革开放之后,我国由计划经济向市场经济转型,政府行政主体逐步为市场综合主体所取代,政府从行政指令驱动逐步演变为一种服务参与,这样价值目标从过去单一的转变成多主体、多层次、从样化的全新模式。

1.3 运行手段的差异

由于传统体育管理体系是随着新中国建立,在体育资源极为紧缺,社会体育组织甚为匮乏,体育竞赛刚刚起步等诸多困难的情况下,与当时全国计划经济体系同步发展起来的,而且绝大多数情况下是以国家的行政指令来配置相关的体育资源的,同时也是通过垂直的行政指令层层落实国家相关的体育事务的,这样做的好处是可以集中优势的资源完成国家急需的完成的体育相关事务。这就是“实施者采取管理和体育的方法,以实现体育管理的决策、计划、组织、领导、控制、创新的职能,创造和谐的环境,发挥各种体育资源的合力作用,实现既定目标的过程”[9]实际上真实的运行手段就是通过举国体制来完成国家层面的体育事务。

体育治理则是近些年来国家经济体制从计划经济步入市场经济之后提出来的,但相对于传统的体育管理而言,体育治理在运行手段上更加突出多元协调和共同发展,这实际上打破传统的垂直性行政指令运行模式,而且采用多种手段,多个层次,多种体系,协调诸多利益共同体通过合作共赢,共同管理和监督社会公共事务,共同维护社会公共秩序。从具体操作层面来看,就是要求体育各类产业由传统的粗放式经营模式向集约式经营模式发展。在具体运行手段上实现了由集权、垄断、人治、刚性管控向分权、民主、法治、柔性服务的转变。[10]体育治理实际上是国家治理体系在体育领域的客观反映,因此在运行上也遵从国家治理体系的相关机制。

2 体育治理的内在困境剖析

2.1 结构性困境：一元主体向多元主体的转变

体育治理的第一个困境是结构性困境。高雪峰认为“体育管理,指在一定的环境和条件下对体育管理客体实施计划、组织、协调、控制、创新等职能,实现预定目标的活动过程。”[11]范叶飞则把体育治理定义为：“多元利益主体借力制度规范,包容公平与效益,为实现体育目标,共同管理体育公共事务,促进体育持续发展的过程”。[12]王邵励指出：“体育治理是国家机构、社会团体和公民个人等诸多利益群体,通过合作、协商与共治的方式,高效、有序、公平地参与体育事业的决策与实践,合理分配和高效利用体育资源,最终促进社会公民个体的身心健康发展”。[13]比较体育管理与体育治理这些相关概念时,其中最为显著的结构性差异就是管理中的一元主体在治理体系当中演变为多元性主体。原本体育管理的主体是以国家体育总局为中心,辐射省、市、县各级体育行政管理部门的线性管理体系,而体育治理的主体则从体育行政管理部门演变为体育社会组织、社区体育组织、学校、企业等多种社会体育力量共同参与的多元性主体,治理主要强调的是一种公民主体参与体育活动的权力意志,但背后体现的是现代市场经济下众多社会力量对传统行政权力的切割与再分配,同时也意味着体育资源走向的多元分化、分流趋势。

当前的困境在于,虽然从表面结构体系来看,从一元变成多元似乎是一个较为简单的直线式转变,但其背后却需要建立起与之相一致的权利运行框架体系。体育管理在计划经济体系下运行多年,早已在行政体系框架之下形成了一整套与之相适应的行政指令性驱动性程序。随着计划经济逐步为社会主义市场经济所取代,虽然诸多行政部门都进行了行政改制,但是由于体育系统特殊的行政诉求和社会公共事务属性,市场体系较难以通过市场自身的行为推动体育相关事务的改革,当然也难以完全依靠市场自身的力量改变体育资源配置的多年惯性。特别是在举国体制运行多年,而且成效较为明显的情况下,社会各界对于体育改革的要求与关注点呈现出多元化趋势,这样作为传统的体育行政管理首先要进行自身的革命,将多年由体育行政管理权力和掌控的社会资源主动让渡给市场和企业,而且政府权力行政部门还要完善产权制度并保护产权体系,从而实现体育资源的自由流动。但是很显然这样操作的背后是体育行政部门要自动放权、自动退出、自动让利,还要保障这些机制的良好运作,这本身就是一个较为矛盾的操作过程,因此在具体操作上必然出现一定的不和谐因素。实际上体育治理在某种层面上就是一种政府自我治理与革新,而且这与市场经济的建立是一个双向的推动过程,市场经济建立过程推动着政府的自我治理与革新,而且政府的自我治理与革新也在不断推动着市场经济的建立与完善。

2.2 认知性困境：管理思维向治理理念的迁移

体育治理的第二个主要困境就是认知困境。治理理论的重要奠基人詹姆斯N·罗西瑙(James N·Rosenau)指出：治理既包括政府机制,同时也包含非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望；所以治理是依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖；更明确的说,治理是只有被多数人接收才会生效的规则体系。[14]从这一角度而言,体育治理相对于体育管理首先要使各级体育行政领域内的管理群体认识到体育治理与管理的根本性不同,要在思想意识上清醒地认识到体育治理已经成为全球性的行政管理模式,但是在体育领域内举国体制奉行多年,集中优势资源推动某些体育项目快速发展已经成为体育界普遍认可的运行管理机制。因此首先要打破这种集权性思维,要充分认识到体育管理多年形成的计划经济式的管理方式已经难以适应当前市场经济模式,市场化的改革最主要的要承认和保护个体对合理经济利益的追求,同时要让市场这只看不见的手来调控体育资源的配置,更为主要的是要在思想意识上认同这种调控。

其次,体育治理要在思想层面认同多元主体的存在,这就要求在思想意识深处打破传统的一元主体集权思维,不仅要认识到在体育治理时代,政府与企业、社会组织、公民个体的关系已经发生了根本变化,政府要从集权管理的神坛上走下来,要扶植相关体育企业和社会组织,甚至是公民个体参与到体育治理体系当中。政府在体育治理中的主要职责就是要解决当前社会的主要矛盾：人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要解决这种不平衡不充分的问题就是要让多元主体积极主动地活跃起来,相互协调、相互配合、相互补充、相互发展,使体育治事中的多元主体都处于一种动态的、非均衡的合作状态,只有这样体育治理才能真正将公共服务落实到人民群众最需要、最渴求的领域当中。

2.3 操作性困境：垂直管理向横向协同的变更

体育治理的第三个主要困境就是操作困境。首先,从操作层面来看,体育管理与体育治理最大的区别就是权力走向上的差异。体育管理在我国传统行政管理体系下,行政指令是由上级行政主体向下一级行政主体依布置的,是垂直的线性关系,下级行政部门几乎不会对上级行政主体的指令进行反问与设疑,绝大多数情况下是忠实完成上级行政主体布置的行政任务,因此体现在权力走向上的就是自上而下的垂直化权力走向,其他社会组织或部门很难参与期间进行权力分享与互动。体育治理则完全打破了这一种权力走向,随着参与主体多元化,权力不再以行政指令这一单一的形式出现,而是在多元体系下,多种主体共同参与,共同行使权力,共同享受利益,这样权力就成为多向分散式的发展,可以自上而下,也可能自下而上,甚至于在更多的情况下是在同一层面的平行式、互助式、互动式的权力流动,这样既体现了多元主体的合作模式,同时也使多方利益得到保证,这其中既有各种活动的自由空间,同时也有法律层面上的规范运作,最终使得体育活动呈现出兴盛的发展势头,从而确保体育相关事务,有效合理地得到发展。

其次,从政府治理机构职能改革来看,近年来政府机构由于受多年计划经济体制的捆绑,政府管理部门条块分化严重,机制设置重叠性较高,相互协调性较差,职能交叉,职责重叠,权力集中,行政指令运行成本较大。正是在这种背景下,政府下大力气进行机构改革,从过去单纯地合并职能改革机构,逐步上升为调整党政群体机构布局,这样既突出了党的全面领导作用,而且也强化了政策的执行力度和落实强度。但是相对于体育领域的改革而言,这种机构改革尚未完成,还有待于进一步改进,相关政府开放力度和民众参与力度还需要增强,体育治理体系本身就是一个开放性体系,它有别于传统管理那种封闭性体系,体育治理是需要多元主体参与期间,共同推动体育事业迈向一个更高的层面。

3 体育治理的路径选择

3.1 行政角色的全新定位

马克思认为：“人们所奋斗的一切,都是同他们的利益有关。”[15]体育治理实际上体现的是国家层面的体育利益追求,当然在体育管理时期这种利益追求往往是以国家意志为主要目标设置的,但是随着市场经济的逐步发展与完善,体育治理则要谋求的是多元主体的综合利益,政府不再是一家独大,而是要综合协调平衡公共利益与部门利益、公共利益与地方利益、公共利益与个体利益等诸多领域的利益关系与利益分配,当然这种分配与协调体现在政府职能上就是对于传统体育权利的管与放。相对而言,体育治理主导目标还是要保证公共利益的顺利实现,这是政府体育治理的核心所在,但是对于一些边缘利益和有利于促进公共服务的体育资源则要分权与民间,分权与地方,分权与社会组织,甚至于公民个人,而且要在法治体系下加以保障。

在全新的体育治理目标之下,政府首先要做到的是建立相应的信息公开制度。对于一个完善的体育治理体系,信息公开或者获得信息渠道的畅通与否是多元主体参与体育治的首要基础。满足广大人民群众的知情权是体育治理体系当中行政体系的首先要确立的一种制度,因为只有在政务公开的情况下,让权利在阳光下运作才能保障政府的公平性、公正性,同时也有利于人民群众对权力动作的有效监督。

其次,在体育治理体系之下行政部门要建立与市场经济相配套的民主参与决策机制。传统管理体系的一个显著特征就是行政指令的唯一化和不可超越化,而现代体育治理体系则按照当前世界开放多元的参与模式为基本规则,所有行政政策的制定与出台都要在调查研究、专家论证、社会听证、民主协商等多种民主参与的制度保障下顺利运行。

3.2 操作体系的多元切换

在现实操作层面,要实现真正的体育治理首先要明确相关治理主体的角色定位。首先,政府行政体育管理部门实质上要做的主要工作是协调引导,在国家行政框架体系内组织各方力量完善相关体育事务,既要使体育相关企业赢利,又要使体育相关社会组织共享互补,当然还需要社会体育参与个体真正获得健身收益。在现实层面,体育总局及其直属单位集行政、事业、社团、企业四体于一体,无论是宏观布局还是微观事务都具有较强的行政操作能力,因此在体育治理大背景下,运动管理中心的虚位化,单项运动协会的实体化,就成为一种真正实现管办分离的基本思路。相对而言,传统体育行政管理部门在操作层面要着重从宏观角度去分析把握,以及在具体落实中的监督与管理职责；同时也要建立起激励机制与利益保障机制,充分激发和调动社会方方面面的有生力量参与到体育治理体系当中,提高体育治理成效。

其次,体育社会组织作为沟通政府与社会的桥梁要真正起到“蓄水池”和“防波堤”的作用。由于我国受多年计划经济体制影响,政府行政色彩较浓厚,许多工作仍然需要行政指令去完成,特别是一些贴近大众体育服务的相关领域由于未受到有关部门的重视,多年以来一直存在着服务质量不高,从业人员素质不强,相对组织机构不健全,机制运行不流畅等诸多问题。在体育治理体系当中就需要这些体育社会组织起到“蓄水池”的作用,从政府行政机构的资源配置中寻找适合大众服务的体育优质资源,然后将这些分散的资源像“蓄水池”一样存储起来,组合起来,通过体育社团、体育协会、自发性群众体育组织等形式运用到大众体育服务领域。同时也要防止社会上一些不健康的、有危害的体育活动影响、带动、组织广大群众参与到这些运动当中,这就需要体育社会组织起到“防波堤”的作用。当然也要防止社会体育组织异化与弱化,发挥不出自己应有的能效。

3.3 治理手段的法治化

健全的法律体系是保障现代文明运行的必要手段,衡量体育治理体系和治理能力现代化的标准主要有5个方面：(1)治理主体的多元化；(2)治理结构的网格化；(3)治理能力的高效化；(4)治理手段的法治化；(5)治理方式的民主化。[16]治理手段的法治化是体育治理的基础与保障,法律体系是制约和规范社会个体及相关团体、解决社会个体或团体之间矛盾冲突、保障社会各阶层良性运作的最基本的保障机制。当前由于我国特有的文化习俗和社会文化环境,许多领域的法律还不够完善,特别是体育领域尚存着一些法律制度不够健全与完善,许多领域只有一些行政管理部门临时出台的制度与规定,在某种程度而言难有法律效应。从宏观大环境而言,建设法治国家、法治政府、法治社会已经成为世界诸多国家发展的必然趋势,是整个人类发展的理性共识。良好的法治环境既能够保证社会公民的合法权益,同时也有利于整个社会的良性发展。健康的法治体系不仅可以有效约束公民个体,同时也能有效约束行政机构的权力运行。

4 小结

从体育管理到体育治理是从一元行政主体向多元治理主体的转变；是从管理思维向治理思维的转变；是从垂直线性结构向横向协同结构的转变；是从人治向法治的转变。从体育管理到体育治理体现了我国不同历史时期的体育管理范式,从体育管理走向体育治理不仅是大势所趋,而且也是历史发展的必然,同时也是社会生产关系适应社会生产力发展的一种客观体现。