企业劳动争议调解：从“存废之争”走向“合理发展”

崔 健 ，赵志国 ，李晓宁

（1.西北政法大学 商学院，陕西 西安 710122；2.陕西省劳动人事争议仲裁委员会，陕西 西安710055）

企业劳动争议调解，是企业内部设立的劳动争议调解委员会对本企业发生的劳动争议进行调解。企业劳动争议调解委员会是我国劳动争议调解制度恢复以来最先发展起来的调解组织之一。1987年我国恢复劳动争议调解制度，最先要求在国有企业内部设立劳动争议调解组织，并且在1987—1992年期间我国劳动争议调解机制的特点即是以企业调解委员会为中心的企业内部调解模式[1]。1993年后我国劳动争议调解模式特点发生转变，不再是以企业劳动争议调解为核心的调解制度，但是一直强调建设企业劳动争议调解委员会。历经三十年，企业劳动争议调解在“预防为主、基层为主、调解为主”工作方针①的指导下，对我国和谐劳动关系的构建和发展发挥着重要作用。当前我国致力于建设全方位、多层次、广覆盖的调解组织网络，大力发展各类调解组织，构建劳动争议多元处理格局。企业劳动争议调解在多元处理格局中是否发挥了作用却受到越来越多的质疑和挑战，面临是该废除还是完善发展的困境。

一、完善抑或废除：对企业劳动争议调解的争论

通过梳理相关研究文献发现，自劳动争议调解制度恢复30多年来，学界对企业劳动争议调解制度出现两种不同观点：第一种观点是对企业劳动争议调解持肯定态度，多数学者认为企业劳动争议调解委员会具有存在的必要性，并对其更好地发挥调解作用提出完善建议；第二种观点则对企业劳动争议调解持否定态度，认为企业劳动争议调解委员会具有缺陷性，没有真正发挥调解组织的作用，主张废除企业劳动争议调解制度（见表 1）。

表1 对企业劳动争议调解制度的支持与反对

支持方观点方面，边敬斋、周万玲（1993）认为，劳动争议发生在企业，企业调解发挥着特别重要的作用。企业调解使职工群众与企业领导直接对话，有利于促进职工与企业的团结。企业调解组织熟悉职工和企业的情况，能及时解决矛盾，防止矛盾的扩大和激化，及时排除企业生产、工作的干扰，提高职工工作效率。掌握产生劳动争议的规律，有针对性地开展劳动争议预防工作。陈天培（1995）探讨了企业劳动争议调解委员会的法律地位和指导关系。企业劳动争议调解委员会应体现执法职能，履行执法效能，发挥法律制约作用。据此应当强化企业劳动争议调解委员会的法律地位，并且其指导关系应当不受制于企业工会，而是在当地政府劳动行政部门指导下工作，日常工作由地方劳动争议仲裁委员会办事机构负责，这样才有利于企业调解组织发挥有效作用。关怀、曹艳春（2000）认为，我国大部分劳动争议通过企业内部调解解决，矛盾及时消灭在基层，建立了有利于生产发展的和谐劳动关系。但是劳动争议的企业调解存在随意性大、强迫接受调解、没有坚持三方原则等问题，需要我们针对上述问题对劳动争议的企业调解进行完善，把企业调解工作做得更好。施凯（2012）梳理了部分企业劳动争议的预防调解经验，提出提升企业自主解决争议能力的建议。江西铜业集团公司设立了总部、厂矿和车间三级劳动争议调解组织，并将劳动争议预防调解工作纳入公司风险控制项目管理体系。首钢成立全国第一家劳动争议调解中心，调解中心的工作使首钢劳动关系明显改善，当地仲裁机构立案的案件数量逐年下降。赵磊、刘畅（2018）对我国劳动争议调解仲裁制度恢复30年进行了回顾和展望，他在回顾取得的成就中指出，全国各地的人社部门联合工会、企业联合会等部门多举措推动企业调解组织建设，企业调解组织普遍建立。在未来展望中，提出要推动企业自主成立更多的劳动争议调解组织。

上述文献梳理表明，支持企业建立劳动争议调解委员会的一方，在承认企业劳动争议调解委员会存在一些问题的同时，更加肯定企业劳动争议调解在处理劳动争议的基层作用是其他调解组织无法替代的，企业劳动争议调解对于企业预防劳动争议扩大化、推动企业内部良性劳动关系的发展起着积极作用。

反对方观点方面，罗兴国（2004）论述了劳动争议的基层调解制度，其中所指的基层调解即是企业调解。他认为，基层调解不具有普遍适用性，拖延了纠纷解决时间，导致程序重复，达成的协议无法律效力，使得制度的设置不具有意义，同时调解组织自身存在严重问题。他主张在劳动争议处理中坚持调解原则，但不应该包含劳动争议的基层调解；可以通过一系列制度的配套设计来化解废除基层调解带来的震荡。孙德强（2005）认为，企业劳动争议调解制度之所以没有发挥出应有的作用，主要原因在于存在体制性的缺陷。主要是企业劳动争议调解委员会的性质与工会的基本职责相冲突，我国目前的企业劳动争议调解实际上是协商，因此他建议将企业劳动争议调解委员会撤销，成立一个不依附企业、不依附工会的由政府主导的劳动争议调解机构。尹明生（2011）认为，“两方代表”组成的企业劳动争议调解委员会制度缺乏独立性、公正性，难以成为真正的组织体；技术设计上也存在缺陷，使企业劳动争议调解委员会处于“两难”境地。从国际视角分析，世界上大多数国家、地区都没有企业劳动争议调解委员会制度，因此我国应当废除这一制度。陈瑶（2014），对现行企业劳动争议调解委员会制度进行了批判性分析，主要是组建率不高，调解成功率低。他提出了重构企业劳动争议调解委员会制度的两种思路。一是将企业劳动争议调解委员会改为企业内劳资纠纷协商平台。另一思路是在企业外部由独立的“第三方机构”，依据“三方原则”，设置独立于企业的劳动争议调解委员会。

梳理反对方观点的文献发现，有关学者主要是从组建率、调解时长和程序的有效性、调解协议执行情况、调解组织缺陷、国际视角等角度对企业劳动争议调解进行批驳，认为企业劳动争议调解委员会处于近乎失灵状态，提出撤销或重构新的劳动争议调解组织。

二、企业调解能力不足的对比分析

通过分析《中国劳动统计年鉴》和《中国统计年鉴》近五年的相关数据发现，企业劳动争议调解委员会，无论是从数量规模、运行效率还是与其他调解组织的调解质量对比，其具有明显的不足。这些滞后表现使企业劳动争议调解组织处于被批判之境。

（一）企业劳动争议调解委员会规模与企业数量规模悬殊

目前，企业劳动争议调解委员会主要集中建立在国有企业和大型非公有制企业，规模数量还比较小，这与庞大的企业数量相比差距较大。2014年至2017年，全国建立劳动争议调解委员会的基层工会数分别是1026642个、1046972个、1091269个和1045485个②，但是2014年至2017年全国各类型企业法人单位数 （按地区和登记注册类型的统计数据）分别有10617154个、12593254个、14618448个和18097682个③，两者比率分别为9.22%、8.15%，7.47%和5.78%，二者存在巨大的差距。周静运用“中国雇主—雇员匹配数据（2013）”进行了专门分析，在441家调查企业中，已建立企业内部劳动争议调解委员会的仅有82家，占比为18.6%④。这些数据反映出企业内部劳动争议调解委员会覆盖企业的比例太低，企业发挥内部化解劳动争议能力的空间太小。

图1 企业劳动争议调解委员会数量与企业数量对比

（二）企业调解成功案件数约占受理劳动争议调解案件总数的一半

从近五年企业劳动争议调解委员会受理劳动争议案件数与调解成功案件数的比率分析来看，2013—2017年调解劳动争议成功案件数分别为 122507件、120301件、116201件、111884件和93228件，受理的劳动争议案件数分别是250918件、231709 件、210687 件、250476 件和 209678件。受理的劳动争议案件调解成功率分别是48.82%、51.92%、55.15%、47.45%和44.46%。数据显示，企业劳动争议调解委员会基本上能成功调解一半案件，这说明企业劳动争议调解在发挥作用，但是调解力度还不足，其调解效力还需提升。

图2 企业调解成功案件数与受理案件数对比

（三）企业调解成功率低于仲裁机构调解成功率

从企业劳动争议委员会调解劳动争议案件数量与仲裁机构调解劳动争议案件数量相比，前者处理劳动争议案件的比例也较低。2013—2017年企业调解成功劳动争议案件数量分别是122507件、120301 件、116201 件、111884件和93228件，2013—2017年仲裁机构调解劳动争议案件数量分别为 311806件、321598件、362814件、389109和390278件，前者与后者的比率分别为 1:2.55、1:2.67、1:3.12、1:3.48 和 1:4.19。这组数据表明，劳动仲裁机构调解成功率是企业劳动争议调解委员会调解成功率的2倍至4倍，说明企业劳动争议调解的调解质量，相对于仲裁机构的调解质量相比而言还是比较低弱。

图3 企业调解案件数与劳动仲裁调解案件数对比

三、发展企业调解组织的合理性缘由

学者对企业劳动争议调解支持与反对的讨论日益激烈，而现行企业劳动争议调解能力表现又确实不足。那么今后企业调解组织到底是应该予以完善还是从调解网络中予以废除，这需要从调解制度的历史沿革和建设企业劳动关系的高度上思考。本文认为，立足于我国劳动争议调解制度的历史发展、企业社会责任理论、战略劳动关系理论和劳动关系氛围理论，应该合理发展企业劳动争议调解组织而不是废除企业劳动争议调解制度。

（一）企业劳动争议调解是中国特色劳动争议调解制度的重要组成部分

有学者考察了西方多数国家的劳动争议调解制度，认为世界上多数国家、地区都没有规定企业劳动争议调解委员会制度，从这个角度考虑应当废除企业劳动争议调解委员会制度[2]。回顾1987年以来，我国开始恢复劳动争议处理制度，颁布了一系列涉及劳动争议调解的相关法律法规，企业调解组织一直都是重要的组成部分，形成了具有中国特色的劳动争议调解制度。1987年《国营企业劳动争议处理暂行规定》提出，企业应当设立有层次的调解委员会，规定了调解原则和调解期限。1993年《企业劳动争议处理条例》规定了企业劳动争议调解委员会的设立、组织形式和调解规则。1995年《劳动法》从法律形式上对企业劳动争议调解委员会予以确认，企业劳动争议调解制度从立法层面建立起来。2008年《劳动争议调解仲裁法》扩大了劳动争议调解组织范围，但是企业调解组织位于各种调解组织的第一位。2012年《企业劳动争议协商调解规定》对企业劳动争议调解委员会的分类设立、调解委员会代表比例、调解委员会和调解员的工作职责以及调解协议书效力，都做了详细规定。2015年《中共中央、国务院关于构建和谐劳动关系的意见》明确指出，坚持“预防为主，基层为主，调解为主”的工作方针，加强企业劳动争议调解委员会建设，推动各类企业普遍建立内部劳动争议协商调解机制。同年的《关于加强专业性劳动争议调解工作的意见》指出，积极推动企业劳动争议调解组织建设，提高企业自主解决争议的能力。2017年《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁 完善多元处理机制的意见》指出，建立健全多层次劳动人事争议调解组织网络，包括积极推动企业劳动争议调解委员会建设。劳动争议调解制度经过30多年的发展，我国劳动争议调解体系构建出多主体、多方式、多层次的争议处理格局，形成多层次、广覆盖的调解组织网络。企业调解组织在这种多元处理格局和多层次调解组织网络中始终保有一席之地，并且不断得到国家的积极支持，原因是劳动争议的源头在企业，解决劳动争议也要从企业开始。发展企业调解组织，员工可以充分行使提请劳动争议处理的权利、拥有公平对话的机会和充分的表达权，这是中国特色社会主义群众路线在劳动争议处理领域里的充分体现，形成了具有中国特色的劳动争议调解制度。

（二）企业劳动争议调解是企业履行社会责任的需要

企业社会责任是企业在创造利润和价值的同时，还要对利益相关者承担的责任。反对设置企业调解组织的学者单纯把企业作为经济组织的存在，忽视了企业社会责任对促进企业构建和谐劳动关系的作用。阿奇·B.卡罗尔提出了著名的“企业社会责任金字塔”，金字塔从第一层次到第四层次分别是经济责任（权重为4）、法律责任（权重为 3）、伦理责任（权重为 2）、慈善/自愿责任（权重为1）。卡罗尔的企业社会责任金字塔模型表明，企业要谋求可持续发展，必须承担除经济责任之外更多的相关责任。因为一个没有盈利的企业最终是不可能存活下去的，一个不遵守社会法律的企业最终是无法立足的；一个不能保证员工基本利益的企业，最终是不可能发展壮大的[3]。依据企业社会责任理论，员工作为企业的利益相关者，与企业形成相互依存关系；企业在发展的同时，必须承担对员工工资报酬、工作时间、社会保障、职业安全与卫生等劳动权益的责任。企业调解组织由企业代表、员工代表和工会代表组成，最了解企业对员工承担的责任和义务，是企业对员工履行社会责任最适合的监督者，便于监督企业对员工社会责任的履行程度，及时反映企业对员工履行社会责任中存在的问题。对化解企业劳资矛盾冲突，实现企业和谐劳动关系有促进作用。

（三）企业劳动争议调解使企业冲突管理系统有效运行

反对企业调解组织发展的观点主要集中在企业调解组织具有非强制性、非独立性、法律地位和组织公信力低下等特点，造成企业调解组织建设缓慢，调解效力不足。这是当前企业调解组织发展不完善的表现，并不能就此否认企业调解组织存在的积极意义。当前在劳动关系领域，由于我国倡导构建共建共享的发展理念，推动企业和职工协商共事、机制共建、效益共创、利益共享[4]，所以必须创新企业人力资源管理方式，从人力资源管理转向战略劳动关系管理。从战略劳动关系理论分析，劳资双方虽然尽量谋求发展的最大一致性，但是两者的利益取向有着本质的不同，必然存在冲突。企业通过建立劳资沟通机制，即建设包括预防、协商、调解、仲裁和诉讼五个子系统的企业冲突管理系统，来解决工作场所中所发生的各种冲突和纠纷。评判这一冲突管理系统有效发挥作用的原则，是时间第一原则和组织内部解决原则[5]。也就是说，劳资冲突和纠纷应当在第一时间内化解于企业内部，以防酿成社会性群体事件。只有设置在企业内部的劳动争议调解组织，能够第一时间掌握劳资纠纷事件，了解企业劳资冲突原因，实地开展劳资冲突调查，对劳资冲突进行紧急干预，防止劳资冲突进一步扩大化，因而企业调解组织是企业冲突管理系统最适合的维护者。

（四）企业劳动争议调解促进企业劳资关系氛围的建设

劳资关系氛围是组织成员对一个组织的劳资关系的行为和实践的共同感知，是员工感知与管理层合作和共享利益的程度[6]。反对设置企业调解组织的学者只关注企业调解组织的调解作用，忽视了劳动关系氛围建设对企业劳动争议发生的预防作用。劳资关系氛围作为组织氛围的一个子系统，可以影响员工的工作态度和行为，因此企业构建劳动关系氛围的意义，在于它有利于转变员工的心理状态，包括员工的工作动机、态度、士气和行为等方面，从而提高企业绩效，促进企业发展。基于劳动关系氛围理论，企业内部有必要设置关于劳动关系调整的组织机构，促进和推动企业劳动关系氛围的建设，因此设置企业调解组织是最恰当的。企业调解组织可以迅速干预员工心理预期与企业劳动关系实践之间的差距，及时调整二者之间的差距，不断修正员工心理期望和企业劳动关系管理行为。这有助于企业内部形成浓厚的劳资关系调整氛围，拒绝滋生劳资冲突的有害氛围，有利于企业开展预防劳动争议的工作。

四、企业劳动争议调解合理性发展的建议

当前，在劳动争议多元处理的格局下，国家提倡积极推动企业劳动争议调解委员会的建设，目的是提升企业自主预防和自主解决劳动争议的能力。必须重新认识企业调解组织，对其进行改进以克服现有的弊端，实现企业调解组织的合理性发展，才能真正发挥出它的源头治理作用。

（一）运用全面发展观认识企业劳动争议调解组织的存在意义

单纯从劳动争议调解效果的角度看待企业调解组织是片面的，而要从全面发展观的视角理解企业调解组织对于企业和谐劳动关系建设的意义。这种全面发展观就是要从企业制度、企业责任、企业战略、企业文化的高度全面审视，理性认识企业调解组织存在于企业中的现实意义。首先，发展企业劳动争议调解有利于形成中国特色的劳动争议调解制度。企业调解组织能够最广泛、最深入地触及到员工各个层面，为企业和员工搭建好劳动权益积极对话的平台，是具有中国特色的群众路线在劳动争议调解领域中的最佳体现形式。其次，发展企业劳动争议调解有利于企业履行对员工的社会责任。对员工负责也是企业履行社会责任的一部分，企业调解组织最了解企业的经营情况和员工的利益追求，因而是企业对员工履行社会责任的最好监督者。再者，发展企业劳动争议调解有利于企业开展战略劳动关系管理。企业冲突管理系统是企业战略劳动关系管理的重要内容，企业调解组织可以第一时间把冲突化解于组织内部，防止冲突的扩大化和社会化，因而是企业冲突管理系统最好的维护者。最后，发展企业劳动争议调解有利于企业构建劳动关系氛围。企业劳动关系氛围是企业劳动关系健康和谐的感知器。企业调解组织平时积极干预企业行为以及员工感知，有助于建设良好的企业劳动关系氛围，因而是最好的企业劳动关系氛围的建设者。

（二）延伸企业调解组织工作职能链，提高企业调解组织的认知度和公信力

企业调解组织的工作职能链应当得到延伸，从只注重调解职能扩展到形成“宣传—监督—调解—反馈”完善的工作职能链条，提高企业调解在员工中的认知度和公信力。在新员工入职、岗位调动等日常工作中，都可以对企业员工和管理者宣传劳动法律法规中关于劳动者和用人单位的权利与义务，促使双方在日常工作中建立起维护健康劳动关系的意识，规范劳动者的工作行为和管理者的管理行为，防止产生劳动纠纷，达到事前预防劳动争议的目的。如中国水利水电第四工程局在每个项目开工前，收集与该项目、地区相关的劳动法律政策、用工隐患、争议案例信息并对其进行分析，有针对性地提出劳动争议预防措施。在容易引发劳动争议的劳动报酬、工作时间、社会保险、经济赔偿金、职业安全等方面加强对用工单位管理行为的监督，在完成劳动任务、执行劳动安全卫生规程、遵守劳动纪律和职业道德等方面加强对劳动者行为的监督，从工作过程中防范劳动争议不端行为。同时，督促企业构建畅通的劳资双方沟通机制，多渠道多样化收集员工对劳动权益问题的异议，及时化解员工与企业的劳资矛盾，达到事中化解劳动争议的目的，比如效仿美国的开门政策制度和德国的定期商谈制度，员工及时将工作的不满与抱怨通过正式的申诉制度与雇主进行沟通，避免劳动争议的产生。要做好典型劳动争议案件的整理分析工作，对这些案件的起因、发展、调解过程和调解结果进行深入研判，形成对今后企业处理劳动争议有参考性的建议，避免企业劳动关系建设陷入误区。完善企业调解组织的工作程序，形成企业调解工作制度，达到事后防范劳动争议的目的。

（三）建立企业预防调解经费制度，购买社会服务，增强企业调解的专业性和独立性

企业劳动争议的预防和处理工作是企业的一项长期基本任务，有必要建立调解工作经费保障制度，每年按当年工资总额的一定百分比提取劳动争议预防调解专用经费，如四川明星电力集团公司每年按当年工资总额的0.5%提取劳动争议预防调解专用经费[7]，这些经费可以用来购买专业化社会调解组织服务。这符合我国倡导的建设社会化“大调解”格局的趋势。专业化社会调解组织在调处工作中具有灵活度和信任感，调解员专业性强、经验丰富，调解组织是独立的第三方[8]。但是专业化社会调解组织的劣势，是很难获得足够的资金支持来维护组织的正常运转。企业可以向社会化专业调解组织缴纳预防调解经费，将专业化社会调解组织的专家引进企业调解组织，并实行定期到访制度。这个做法，一方面增强了企业调解的内部力量，提升了企业调解的专业性和独立性；同时劳动争议调解专家长期服务于企业，能够更有针对性地指导企业劳动争议的预防和处理工作；此外，解决了专业化社会调解组织的资金问题，能够维持这些组织的发展，扩展专业化社会调解组织的生存空间，实现企业调解组织和专业化社会调解组织的双赢。

（四）建立地方企业、仲裁机构和法院三方劳动争议调解定期沟通制度，提升企业调解效能

企业调解、仲裁调解和法院调解是劳动争议调解的三道程序，其设计初衷是把劳动争议尽量化解在基层，解决在企业内部，节约社会调解资源，但事实上多数劳动争议重复使用这三种调解程序，造成调解资源的浪费。为提升企业调解效力，节约社会调解成本，企业应当与当地仲裁机构和法院联合建立劳动争议调解定期沟通制度，通报近期企业的劳动关系状况，就典型的劳动争议案例在沟通会上开展研讨，仲裁机构和法院给予专业的意见，提出建设性的意见。这样的定期沟通制度，可以提高企业调解人员的专业素养，提升企业调解效能，同时排除一些不必要进入仲裁和法院程序的劳动争议案件，能够有效节约社会调解资源。

注释

①2006年 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》颁布后，随后劳动行政部门提出的劳动关系新治理方针。

②数据来源于 《中国劳动统计年鉴》（2015—2018年），中国统计出版社，2015—2017年。

③数据来源于《中国统计年鉴》（2015—2017年），中国统计出版社，2015—2017年。

④周静，程延园.中国企业内部劳动争议预防调解状况研究——基于“中国雇主—雇员匹配数据”（2013）[J].中国人力资源开发，2016（16）.