美国应急管理法律法规体系与启示

文/杨晓岩

本文详细介绍了美国应急管理法律法规体系，分析了美国应急管理方面重要法律法规、政策文件及其主要内容，并结合以上内容，提出了美国应急管理法规政策对我国的启示。

法律法规是做好应急管理工作的基础和依据，也是重要保障。很多国家都制定出台了应急管理方面的法律法规，美国在这一方面已形成较为完备的法规体系，值得我们参考借鉴。

应急管理法律法规体系

美国在建国初期，就制定了成文的联邦宪法，并逐渐形成一套独特的法律体系。主要包括：国会通过的法律、参议院批准的条约、总统令、行政部门颁布的条例、司法部门案例以及相应政策指南等。美国在应急管理方面的法律法规体系主要包括3个层面：

第一个层面是法律。最重要的法律是《罗伯特·斯坦福灾难救济与紧急救助法》（1988年），该法规定联邦政府要对受灾影响大的州、当地政府等提供灾难与应急救助。其他比较重要的法律有《全国紧急状态法》（1976年），主要规定总统在紧急状态下的权力；《国土安全法》（2002年），主要规定建立国土安全部，负责应急准备、响应恢复等工作；《情报体系改革与防恐怖法》（2002年），主要是授权国土安全部建立全面的通讯网络，加强通信安全；《国土安全部经费法》（2007年），主要规定了国土安全部管理与运行要求。2005年卡特琳那飓风造成约4 000人死亡，上百万人无家可归，直接财产损失达812亿美元，暴露出美国政府在应急响应方面的缺陷。因此，2006年出台《卡特琳那飓风应急管理改革法》（2006年），该法修改了《罗伯特·斯坦福灾难救济与应急救助法》和《国土安全法》有关规定，强化了响应与应急，使国家能够更加有效地应对灾难。

第二个层面是总统指令。美国应急方面的总统指令主要针对某一方面事项提出要求或作出规定，由总统签发，具有法律效力。例如，《国内突发事件管理》（总统指令第5号，2003年），要求加强国内突发事件管理，建立全面系统的国家突发事件管理体系。《国家准备》（总统指令第8号，2011年）,指导全国，对给国家安全造成最大威胁的各种情形采取预防、保护等措施。《关键基础设施安全与恢复能力》（总统指令第21号，2013年），明确联邦政府及相关部门的职责，建立更加有效的合作伙伴关系。

第三个层面是主管部门发布的政策和指南文件。美国国土安全部及其下属的联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency,FEMA）根据法律要求，将法规进一步细化和明确，制定出台了很多涉及应急响应、沟通联络、通讯等方面非常具体的政策和指南文件，与法律和总统指令共同构成完备的应急管理法规框架。例如，国土安全部2011年8月发布《美国应急通讯系统全生命过程计划指南》，规定了通讯系统的生命周期管理，包括计划、购买、实施、支持与维护、处置等；2014年出台《全国紧急状态通讯计划》，规定了在全国紧急状态下如何进行应急联络、沟通方法及相关方职责。

重要法律法规政策文件主要内容

美国应急管理方面的法律法规政策指南文件很多，这里仅选取一些重要的法规文件进行介绍。

法律

《全国紧急状态法》。该法由第38届美国总统福特于1976年9月14日签署生效。该法是美国联邦法，规定国会、总统在紧急状态下的权力以及总统行使该权力的步骤、程序等。第一条规定，总统宣布紧急状态之后，满2年即告中止。第二条规定，由总统宣布国家进入紧急状态并迅速告知国会，向联邦登记处备案。第三条规定，紧急状态权的行使与授权。第四条规定，总统的责任与报告要求。第五条规定，紧急状态权的延续与废止要求。根据《全国紧急状态法》，“9·11”事件之后，时任美国总统乔治·沃克·布什以总统公告7463号形式宣布国家进入紧急状态。2009年，时任美国总统奥巴马针对H1N1瘟疫宣布国家进入紧急状态，允许放宽一些医疗条件（如医疗可在院外进行检查和治疗等），随后一年该总统指令失效。此后，奥巴马多次发布国家进入紧急状态总统指令，这些紧急状态通过公告或总统指令形式宣布。从1976年到2014年，美国总统依据本法的授权至少53次宣布国家进入紧急状态（主要侧重于国家安全事项，不包括洪水灾难等情况）。

《罗伯特·斯坦福灾难救济和紧急救助法》（Robert T Stafford Disaster Relief and Emergency Assistant ACT）（1988年）。这是美国灾难应急方面最重要的法律。该法规定联邦在救灾方面与各州的合作方式，联邦政府向当地政府提供有序的、连续的帮助，协助当地政府履行职责，减少因灾难造成的痛苦与损失。该法共有7篇。

第一篇规定调查了解、宣告、定义。“应急”是指由总统决定，需要联邦政府帮助州和当地政府拯救生命、保护财产和公共健康安全、减少或转移灾难所带来的威胁的各种重大事件。“重大灾难”是指自然灾害，包括飓风、龙卷风、风暴、高水位、风动或水力、潮波、海啸、地震、火山喷发、地质滑坡、泥石流、暴雪、干旱或者不考虑原因的各种火灾、水灾、爆炸等。当灾难的量级达到授权重大灾害协助时，由总统决定帮助当地政府及灾难救济组织减少因灾难引起的损失、困难和痛苦。

第二篇规定灾难准备与减灾协助。包括联邦、州灾难准备计划，授权总统建立灾难准备计划并可以利用所有合适的服务机构或其他机构应对灾难。主要内容包括准备、减灾、警告、预警、应急行动、康复、恢复的灾难准备计划；培训训练、灾后评估计划的每年检查；联邦、州、当地应急响应准备计划的协调；科学技术的应用研究以及灾难预警。该篇还规定在灾前危险减轻方面，如果州、当地政府已经辨识在他们管辖区域的自然灾害危险，并且已经具备减轻自然灾害危险的能力，总统可使用全国灾前减轻基金（National Predisaster Mitigation Fund）的部分款项来提供技术和财政支持。全国灾前减轻基金依据本法设立，当地政府要依法执行。该篇还规定了机构间执行小组的责任，执行小组的成员包括联邦相关机构、州及当地政府组织、美国红十字会的代表。

第三篇规定重大灾难和应急救助管理。具体规定了协调办公室职责、应急支持与响应队伍的任务；关于联邦机构补偿（根据本法可以支付用于此目的的合适资金补偿联邦机构的开支）；关于联邦政府无责任的情形；以及关于服务方面的履职，当地公司和个人的雇用，灾难救助无歧视原则，救济机构的使用和协调，申请公共设施和公共住房协助的重点，保险、获益的标准与复核，处罚、相关资料的获取等。

第四篇规定重大灾害协助计划，包括宣布的程序、一般联邦协助、基本协助、危害减轻、联邦设施、统一的联邦复查等。

第五篇规定紧急协助计划，包括宣布程序、联邦紧急协助、协助的数量比例（如联邦按照75%的比例分担花费）。一般情况下，除本法第二条规定提供的协助外，根据本篇规定，对于单一类型紧急事件，联邦总共提供不超过500万美元的帮助。

第六篇规定应急准备，包括政策宣布、权利与职责等。

第七篇附则，是规定其他有关责任、义务等事项。

《国土安全法》（2002年）。该法于2002年11月25日由乔治·沃克·布什签署，60天后生效。该法要求建立国土安全部，负责应急响应、准备、恢复以及应急通讯、协调、运行、沟通服务，以便支持联邦、州、当地政府情报系统，形成覆盖各灾种的应急管理体制。该法具体规定了概念定义、机构设定、相关保护与安全等方面的内容。第一条涉及建立国土安全部；第二条涉及信息分析与基础设施保护；第三条涉及支持国土安全的科学与技术；第四条涉及边境运输安全指挥部、美国海关服务、移民实施部门职责、公民与移民服务等；第五条涉及应急准备与响应；第六条涉及美国部队和其他政府组织的成员收到慈善资助的处理；第七条涉及管理内容；第八条涉及非政府机构、总检察长、海岸警卫队等之间的协调；第九条涉及美国国土安全委员会；第十条涉及信息安全；第十一条涉及司法部规定；第十二条涉及航空战争风险保险法规。

其他有关法律。例如，《情报系统改革与预防恐怖法》（2004年），规定要加强应急通讯，授权国土安全部部长建立全面的全国公共安全通讯，建立内部监督通报办公室，确保安全通讯。

总统指令

《国内突发事件安全管理》（总统指令第5号，2003年2月28号发布）。主要是针对国内突发事件管理。美国需要建立统一全面的国内突发事件应急管理体系，加强管理国内突发事件的能力，联邦政府所有部门需要通力配合提供资源支持，在职责范围内保护国家安全。

《国家准备》（总统指令第8号，2011年3月30日奥巴马签署）。目的是指导全国从联邦一级到个体公民，对给国家安全造成最大威胁的各种情形采取预防、保护、减灾、响应、恢复等措施。通过系统的准备，使美国更好地应对外部威胁，强化保护。这些外部威胁包括恐怖事件、自然灾害、人为事件。

政策指南

《全国突发事件管理体系（第三版）》（以下简称“体系”），由国土安全部发布。2004年出台第一版，2008年修改第二版，2017年10月第三次修改。该《体系》的核心内容之一就是建立事件的指挥体系，指挥体系由指挥长、安全官员、新闻官员、协调官员，以及行动部、计划部、物流部、财务部组成。《体系》的具体内容包括事件管理体系及特点、基本情况与概念、应用范围、背景、资源管理准备、突发事件过程中资源管理、互助、指导与协调、事件指挥系统、行动中心、多部门协调小组、联合信息系统、事件管理体系指挥与协调结构的相互连通、通讯信息管理、事件信息、通信标准与格式等。

《联邦应急响应计划》（Federal Response Plan），根据《罗伯特·斯坦福灾难救济和紧急救助法》而制定。该《计划》规定了联邦政府及其相关部门、机构的职责与协调任务。特点是实行属地响应原则，只有超出州与地方政府应对能力的重大灾难与突发事件，联邦或州政府才会提供帮助。2004年12月，该《计划》修改为《国家应急响应计划》（National Response Plan）,确定了全国统一、覆盖全部应急职责、全灾种的国家响应计划。2008年，《国家应急响应计划》调整为《全国计划框架》（National Planning Framework）。2012 年，国土安全部在此基础上又出台5个具体框架，即《全国预防框架》《全国保护框架》《全国减灾框架》《全国响应框架》《全国恢复框架》，涵盖所有应急准备要求的各个环节。2016年6月，国土安全部发布新修改的《全国计划框架》，规定了预防、保护、响应、恢复等，涉及具体范围、职责、核心能力、协调构架与整合等方面的内容。相应地，全国预防、保护、减灾、响应、恢复框架也适时修改完善。

《全国紧急状态通讯计划》。2008年公布，是部门依法制定的对全国应急沟通方面的指南性文件。“应急沟通”是指为成功地进行突发事件管理而进行沟通和信息交换的手段方法。紧急状态通讯是各层级政府、部门、非政府组织以及公众之间联络的共同使命，该《通讯计划》是协调完成此项使命的基础，由应急响应办公室负责起草，征求了外部超过350个相关利益方的意见，运行非常成功。该《通讯计划》的目的是最大限度地利用所有沟通手段（如声音、视频、数据等）进行应急响应。

《美国应急通讯系统全生命过程计划指南》，由国土安全部于2011年8月发布。主要规定应急通讯系统的生命周期管理，包括计划、购买、实施、支持与维护等。

《应急管理战略规划2018-2022》，由联邦应急管理署于2018年3月15日发布，对未来五年的应急管理工作方向和目标提出了整体思路和方案。确定三大战略目标，一是防灾减灾的风险文化建设；二是做好重特大灾害应急准备；三是简化风险防控、应急管理和灾后恢复的流程。

美国应急管理法规政策对我国的启示

充分发挥中国在应急管理方面的体制和法制优势

美国是联邦制的国家，联邦与各州实行分权原则，各自有独立的法律体系。美国各州保持相当的自治权，每个州都有自己的法律体系，而且法律内容也有差异。这就造成在应急管理的执行层面有大量需要协调的事务，尤其是发生重大灾难时，应急响应的及时性难免受到指责。如果灾难超出了州的控制能力范围，州政府需要向联邦政府申请，由总统下令联邦机构参与救援，在很多灾难事件中受制于联邦和州之间的不同法律规定，经常会有部门间合作的困难或问题。究其原因，源于美国联邦制的政体以及法律制度的不统一。在这一点上，我国有明显的体制和法制优势。我国应急管理部整合了11个部门的13项职责，实现应急工作的综合管理、全过程管理与应急力量资源的优化整合。与美国国土安全部相比，我国应急管理部负责的领域不仅包括各个灾种的自然灾害，也包括生产安全事故预防与处置，在职能上不仅涵盖了应急响应、应急救援，也涵盖了在防灾减灾方面发挥综合协调和管理作用，是具有中国特色的应急管理模式。我们的这种体制、模式不仅可以做到集中力量办大事，在重大灾难面前一方有难、八方支援，还可以做到更加集约高效的防控风险，确保应急管理工作的整体性和协同性。从中国的立法体系来看，法律由全国人大制定、行政法规由国务院制定，各部门和各地方在法律、行政法规的约束下制定地方性法规和规章，不存在中央和各地法律制度不统一的问题，避免了出现类似美国“卡特里娜”飓风灾害发生时，需要先在法律层面做好协调联邦与地方应急处置工作，导致灾害救援迟缓的后果。所以，我们要坚持“四个自信”，充分发挥我国应急管理体制和法制优势，做好顶层设计，尽快形成统一领导、权责一致、权威高效的应急体系，促进我国应急管理现代化。

借鉴美国应急管理法规政策规定具体明确的经验

美国应急管理法律的规定非常具体，涵盖应急响应、救助全过程。例如《罗伯特·斯坦福灾难救济和紧急援助法》从预防灾难计划、预警、救援、补偿、提供帮助计划等都有详细的规定，操作性很强。美国应急管理政策指南文件依据法律和总统指令而制定，规定更加具体明确。例如联邦应急管理署发布的《全国突发事件管理体系》和《全国紧急状态通讯计划》，无论从管理还是技术层面都规定非常详尽，对于部门、组织、公众来说是真正具有操作意义的指南。例如美国甚至在政策指南文件中细致规定了全国应急家庭注册和定位系统（包括家庭人员信息登记系统），以便于应急响应时寻找失联人员。

我国应急管理工作致力于保护人民生命财产安全，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感；应急管理工作的各个环节，无论灾前预防、灾中救援、灾后救助均直接与人民群众切身利益息息相关，这就要求在应急管理的法规制度建设中必须提出更具体更有效的减轻灾难后果、保护人民群众利益的措施，美国在法律法规和政策制定上强调“具体”“明确”的经验，值得我国学习借鉴。在我国应急管理相关法律法规政策制定过程中，可以将多年来灾害治理经验和理论创新、制度创新细化为直接具备可操作性的条文；扩大志愿者、公众、民间救援组织、行业协会等社会中坚力量的参与，建立更具开放性和包容性的应急响应框架，引入更加灵活、多样、柔性的工作手段；以具体详细的法律法规、政策文件来明确规范应急管理各项工作。

加快健全完善我国应急管理法规体系

要适应新体制，就要做好法规方面的顶层设计，加快健全完善我国应急管理法律体系。以统一协调的法制体系支撑新的应急管理体制机制规范，科学、有效运行。

一是对现有应急管理法律法规尽快集中修订。目前，大量的应急管理法律法规与新的管理体制、工作机制存在较大出入，必须尽快集中进行修订。美国联邦应急管理署在奥巴马政府发布新的国家应急管理战略后，于2011年发动3 000余名专业人员集中修订了数十个联邦应急管理法规，迅速构建了适应新的公共安全战略的基本制度体系。从我国目前情况来看，很难一次性对《安全生产法》《消防法》《森林防火条例》《草原防火条例》等法律法规条例进行全面修订，但对于涉及机构改革、职责划转等方面已经明确的内容可以尽快完成修订。尚不确定或部门间尚未达成一致的内容可以随工作进展逐步开展，充分、灵活地运用法律修订工作机制，以“小步骤、高频次”的方式，成熟一项修订一项。

二是加快制定覆盖全灾种的应急管理法律法规。目前，应急管理部已确定“1+4”法律框架，拟组织制定《应急管理法》《自然灾害防治法》《应急救援组织法》及《应急救援队伍条例》。应加快立法进度，力争在本届政府任期内基本健全应急管理法律体系。同时，可以借鉴美国在《全国计划框架》下，出台了预防、保护、减灾、响应、恢复框架的具体做法，我们应在法律法规框架下，系统考虑制定配套的政策文件及技术标准，作为法律的补充，规范更加具体的操作步骤、措施等，使每项应急管理工作都有章可循，有标可依。加强并完善我国新时期应急管理法律法规是一项系统性、长期性任务，面临诸多挑战，需要进行长期不懈努力。通过借鉴他国经验，并结合我国实际，形成具有中国特色的应急管理法律法规体系。