新时代乡村全民健身治理现代化：困境与路径

金 睿

(南开大学体育部,天津 300071)

十九大报告旗帜鲜明地提出“乡村振兴”战略，这是新时代乡村全民健身工作的行动指南。全民健身作为乡村振兴的现实需要，不仅仅是一个单纯的健康议题，它还关涉经济、社会、文化、法治等多个领域，这迫切要求我们转变观念，客观认识当前我国乡村全民健身治理中存在的突出问题，深刻把握乡村振兴国家战略提出的“乡风文明、治理有效”总体要求，全面了解乡村全民健身治理现代化的丰富内涵，积极关注新时代全民健身发展理念的重大转变，从构建乡村全民健身治理体系和提升治理能力入手，把握乡村政府职能转变的历史机遇，明晰全民健身治理主体责任，以健全和完善农民体育社会组织为抓手，纵深推进乡村全民健身治理现代化。

1 顺应新时代：乡村全民健身现代化治理的必然选择

1.1 乡村振兴国家战略发展的需要

力推乡村全民健身治理现代化，是新时代实施乡村振兴战略的应有之义。《全民健身计划(2016—2020年)》(以下简称《计划》)明确提出：“依法保障和推动以农村为重点的基本公共体育服务及其均等化。”着力解决乡村全民健身发展瓶颈，重点扶持乡村地区发展，是保障全民健康，提升健康水平，实现乡村振兴和全民健身全局发展的重要内容。长期以来，乡村受政治、经济、文化、地域等因素的影响，全民健身的治理表现出较大的城市化差距。凸显体制不完善，机制不健全，治理低效等问题。《计划》明确提出：“政府主导、部门协同、全社会共同参与新格局，统筹建设全民健身公共服务体系，提升全民健身现代治理能力”的总体要求。据此，立足新时代新农村建设，创新乡村全民健身治理方式，旨在完善治理体系，提升治理的综合效能，补齐农村体育健身这块“短板”，助力乡村振兴和推动全民健身平衡充分发展。

1.2 现代化治理体系的国家建设需求

国家治理体系现代化迫切要求乡村全民健身治理现代化。乡村是我国经济社会发展的重要基础，治理体系的现代化是推动经济社会发展的必然要求。《计划》中明确提出：全民健身是新时代国家拉动内需，推动体育产业和经济发展的重要动能。建设自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推进乡村全民健身治理现代化，是推进依法治国，加强基层民主法治建设的应有之义，也是发展乡村经济，推动国家治理体系现代化的必然要求。乡村全民健身是国家治理体系的重要内容。在国家政策的推动下，全民健身治理卓有成效。但总体治理水平依然较低，尤其是在基础薄弱的乡村地区。体现在社会组织发育程度低，治理缺乏有效性、合法性，公共服务供给和核心资源分配不均，德治和法治尚未形成常态等问题[1],与新时代乡村的发展不相适应。国家治理体系现代化思路，迫切要求推行乡村全民健身治理现代化，旨在完善乡村全民健身治理体系，创新治理方式，提升治理效能，为乡村全民健身治理现代化发展奠定良好的基础。

1.3 新时代农村体育建设与发展的需要

乡村全民健身是农村体育的重要组成部分。新时代农村体育的振兴发展，要以全民健身工作为引领，为农村体育发展明确方向。做好新时代农民体育工作，到2020年，全面提升农村体育健身公共服务水平，全面改善乡村居民身心健康，基本建立农民健身公共服务体系。因此，全民健身是新时期农村体育工作的重点，现代化治理成为了工作目标。全民健身为农村体育发展提供方法。日前召开的中央农村工作会议指出，要加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，建立健全现代乡村社会治理体制和治理体系。这与《计划》中“明晰政府主导、部门协同、全社会共同参与新格局，统筹建设全民健身公共服务体系，提升全民健身现代治理能力”的总体要求相一致。因此，全民健身现代化治理是指导农村体育工作的应有之义。

2 面对新问题：乡村全民健身治理的挑战

2.1 协同治理共识尚未达成一致

全民健身多元治理主体主要包括政府、体育社会组织、企事业单位和公众等多元化的社会主体，治理主要是通过协同、合作、竞争、联动的形式[2]。一是乡镇政府、村委会在实践中的行政色彩浓厚，多元主体协同治理意识尚未形成。缺乏科学的调研和与社会组织、公众的有效沟通，奉行自上而下的行政功能，所提供的公共服务与村民们的实际需求匹配度不高。尚未强调乡村社会的自我整合、联动与合作，挖掘以市场为主导的社会自发维护公共利益的力量，造成资源配置低效。二是农民体育社会组织依附性强，主体、自治、自主、共治意识不强。传统的管理和被管理的关系，使乡村社会组织多数是通过政府获取相对紧缺的发展资源，接受着政府的塑型，凸显政绩化，类行政化和官僚化特征[3]。三是农民参与治理的积极性不高，主体角色模糊，主体地位缺失。在韩国，关注农民的精神启蒙被视为全面振兴农村和农业的关键环节，通过凝聚农民共识，调动农民参与的积极性，为韩国新村运动的开展起到重要作用。目前，我国农村村委会在落实国家体育扶持政策、分配体育场地及反映农村居民体育需求等方面管理不力，农村居民体育需求不高，体育观念落后以及体育项目难以满足实际需求等问题，使农民参与全民健身表现出动力不足，外加小农意识的影响，致使农民主体意识的独立性缺失[4]。

2.2 多元共治格局尚未形成

乡村全民健身要实现开放式管理和广泛的公众参与相结合的治理模式，体现政府、社会组织和公民等治理主体的多元化，实现多元共治[5]。一是乡村政府的全权全能腐蚀多元参与。农村全民健身仍是在乡村政府单元主导管理模式，农民和农村社会组织均被视为被动的管理对象。在治理上，仍延续着全权全能体制，全面直接管理农村全民健身的各个方面，包括健身路径的选址、健身器械的配备、健身工具的使用和指导等，行政色彩浓烈，凸显“维稳”中的“乡村管制”，腐蚀了农民和社会组织共同参与全民健身事务，分享全民健身资源的权利。二是乡村农民体育社会组织发育水平低，参与“弱化”与“非正式化”。乡村社会组织在接受政府行政“指导”下，公共决策和管理的权利被弱化，各阶层的力量尚未形成良性互动，挫伤各方参与者的积极性。乡村农民体育社会组织多数为“自发性组织”，对内在的主体性、自治性、自主性未得到充分认识，凸显“非正式化”，导致其发育程度低、发展不健全，社会组织缺乏活力，也使乡村全民健身的治理缺乏有效性和合法性。三是农民参与意识薄弱，参与制度不健全。受经济水平、传统落后的思想观念和体育项目兴趣度的影响，农民表现出难以接受体育锻炼，不愿主动参与体育锻炼和体育实际需求度不高的特征，导致其参与全民健身共同治理的意识和积极性不高[4]。另外，国家层面在社会力量参与全民健身尚无统一的制度安排，政策法规体系程度不够，政府购买体育社会组织政策普及结构失衡和社会力量参与全民健身优惠细则模糊等问题，也使乡村农民参与全民健身缺乏动力，难以形成多元共治格局[6]。

2.3 权力运行角色模糊

全民健身治理，需借助科学的治理程序，依托现代法治、民主、科学决策的治理成果，全面提升治理效果[7]。一是乡村政府职能定位缺失。乡村全民健身着重于加大资金投入，资源的汲取和整合，而忽视了系统其他主体的职能，忽视了系统秩序的战略性构建。乡村政府管理和监管全民健身路径不利，各参与主体责任和利益制度缺失，治理机制存在缺陷与不足，往往是“人走政亡”而难以形成燎原之势。由此导致健身路径规划不合理，健身站点监管和维护流于形式，决策、监管权力运行专断，产生一定的社会冲突、纠纷和安全问题。二是治理过程有失规范。由于相关法律法规不够完善，外加农民道德观念的缺失，使得由于健身而产生纠纷事件的出现成为必然，其中，以广场舞项目扰民问题最为突出[8]。而农村全民健身的纠纷问题，则以城中村的问题为典型。因场地问题爆发的肢体冲突；因不满广场舞音乐音量太大发生争吵导致过激行为，等等问题暴露出背后的管理缺陷。目前全民健身缺乏法律规范，尤其是在健身与他人权利受到侵犯如何规范处理，缺乏实施细则，相关执法部门也无从遵循而导致矛盾冲突的升级[9]。

2.4 组织结构尚待优化

有效的治理，必须以科学合理的政府组织结构为基础。其运行包含优化政府职能、机构配置、工作程序，完善决策、执行和监督权等行政运行机制。一是政府全职全能弱化基层组织活力。农民和体育社会组织均是在乡村政府单元主导管理的模式下进行，政府的职能定位为全权全能体制，腐蚀了农民、社会组织参与全民健身决策、运行、供给的权利。使存在于中层和底层的力量无法参与到全民健身治理的事务中来，实现民主协商和互动，从而使农民和体育社会组织失去了自治的权利。也淹没了农村健身社会组织、社会人才在全民健身治理中应有的作用。二是依法行政水平较低。农村全民健身的管理，目前缺乏系统、科学的运作程序，实际开展过程中，法律法规不够完善，导致治理过程中健身路径规划不合理，健身站点监管和维护流于形式，决策、监管权力运行专断，产生一定的社会冲突、纠纷和安全等问题。究其原因，一方面是缺乏基本的公共法律服务体系，无法引导农民在参与全民健身过程中自觉守法、用法维护自身权益。另一方面，无法处理好乡规民约和国家法律法规之间的关系，引导农民参与全民健身的日常行为。三是德治尚未发挥治理效能。以德治为引领，可以规范和约束内在行为，可以增强自治、法治意识，从道德层面赢得社会的认同，情感的支持，有效提升乡村社会治理效率[10]。

3 寻求新发展：乡村全民健身治理的机遇

3.1 以目标为牵引，凝聚全民健身治理现代化广泛共识

转变乡村政府职能意识，达成协同治理共识。首先是改变乡村政府在全民健身治理中的独家垄断行为，倡导治理过程中体现社会民主、公平与正义。转变政府角色定位，实现“管制型”向“服务型”的意识转换，为乡村全民健身治理创造必要的环境，形成多元参与的发展格局。其次，要树立服务者的形象。要明晰治理范围，为全民健身的发展提供资金支持、资源供应及政策方针等。最后，要转变治理方式。改变传统的行政方式管理，以更加科学合理的手段，包括建立全民健身完善的法律法规、合理的配置资源、开发与利用市场等，保障全民健身各项事务的正常运行。

提高农民参与全民健身协同治理意识。要履行参与权利。在参与的过程中，做到能约束自己的行为，对自己的行为负责。要健全农村全民健身组织与指导。体育部门和农业部门要鼓励各类农业企业、农业园区成立农民体育组织，调动各方积极性，推进资源整合，共同解决农民体育组织在人、财、物和科学健身指导等问题。三是要丰富农民健身活动内容。大力推广普及乡村农民群众喜闻乐见的全民健身项目，开展丰富多彩的全民健身体育活动，介绍健身方法、传授健身技能，培养健身兴趣，逐渐形成生活习惯，打造生活新时尚。四是要积极组织开展全民健身赛事。紧密结合农业农村经济发展和农民日常生活，推进农民全民健身常态化、制度化和生活化。五是要营造农民全民健身文化氛围。积极推广先进的健身理念、活动项目、经验做法，围绕弘扬健康新理念开展喜闻乐见的宣传活动，做好健身网站、健身活动音视频作品、手机APP等信息化平台建设。

3.2 以共治为手段，构筑“三位一体”的多元格局

多元主体共治，形成开放、复杂的系统，是社会治理制度的创新，其机制为合作、竞争、对话、妥协和集体行动，为达成彼此共同利益。多元共治是“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式[11]。乡村农民体育社会组织治理中的桥梁与纽带。首先要加强自身组织建设。要对机构、人员、职能、等级和权力进行合理界定，构建集农业和体育部门、村委会、农业企业、农业园区管理部门等有机结合的治理组织机构，妥善安排全民健身各项事务。其次要积极培育市场，完善市场机制。厘清政府、市场和社会的关系，注重民主协商，完善各结构要素和共治格局。对全民健身如：健身路径生产、审批、对口供应等采用市场竞争的形式，积极引入民间资本，公平竞争，让民营企业、社会资本参与全民健身领域的竞争等。再次要反映群众诉求，多渠道寻求全民健身工作经费投入。利用彩票公益金，增加农村基层体育组织和全民健身赛事活动政府购买的比重；争取政府体育工作经费，完善农村体育基层公共服务能力，扩大工作经费在全民健身投入中的比重，落实行政村全民健身服务设施维护和开展全民健身活动的基本补助；鼓励捐赠，扩大宣传，支持乡村全民健身事业。最后要培育全民健身骨干人才。大力培育农民全民健身组织管理人才，完善培训指导服务、志愿服务、宣传推广等；根据全民健身实际工作的需要，制定农村社会体育指导员培训计划，要把人才培育纳入到各级、各类教育实践活动中；创新培养方式方法，以互联网等现代信息化手段，利用网络课程学习，采用线上线下结合的方式，努力培养一支“爱体育、会健身、懂组织”的全民健身工作队伍。

农民主体广泛参与共治。历史经验告诉我们，脱离农民群众的社会治理必然会走向劣势和遭到民众的唾弃。要树立参与全民健身治理的权利意识。通过大众传媒、全民健身社会活动、农民体育社会组织、学校和家庭等联合培育的方法，树立参与的权利意识。要建立“自下而上”的需求表达机制和“自上而下”的供应链，解决农民健身服务供给与实际需求相脱离的矛盾，提高农民参与的兴趣度。要参与全民健身的制度建设。加强农民之间的互助合作，形成正确的价值观和文化认同；辅助规范的指导和合理的引导农民互助合作参与全民健身治理。要科学立法，突出农民“权利本位”。明确立法宗旨，正确处理农民参与全民健身的权利和权力之间的关系，明确权力存在的目的和宗旨是为了权利；要更多的关注农民的主体权利，确保农民参与全民健身享有的权利和应承担的义务之间的均衡性，建立和完善人权司法保障制度。

3.3 以良法保善治推德治，规范权力运行，维护乡村全民健身基础秩序

构建全民健身治理现代化长效机制。以"特色发展、共同参与、协同治理"为指导，理顺乡村政府全民健身治理的权力边界，规范其权利范围，结合农村特色，提高农村体育社会组织、农民共同参与的权利和意识。在全民健身路径、公共设施的规划方面，要关注农民全民健身的需求表达，确保科学性与实效性；在全民健身设施的投入中，充分利用市场机制，满足广大农民多样化的健身需求。乡村政府部门在全民健身治理中，要加强过程监管力度，完善全民健身监管体制，提升监管人员的职能意识和责任心，发挥全民健身市场、农村体育社会组织、农民、网络媒体在全民健身治理中的监管作用，构建协同治理的立体监管网络和长效机制，提升监管效率。

健全全民健身现代化治理法律法规。良法是治国之前提。完善乡村全民健身相关法律法规，要以科学、民主、法制为基础，强化全民健身治理主体和客体的法律意识。乡村全民健身职能部门、体育组织要恪守以民为本的治理理念，要熟知全民健身相关法律，利用法律武器处理全民健身社会冲突、纠纷和安全问题。农民要加强全民健身法学教育和学习，约束自身行为，自觉守法。乡村要大力开展全民健身法制宣传教育，利用大众传媒(如广播、电视、报刊、手机、网络等)进行普法教育。完善立法体制机制。国家立法机构要逐步完善全民健身相关立法工作，尽快理清中央和地方之间、地方性法规与政府规章立法之间权限不清的问题，坚持人民主体地位，完善立法工作机制，杜绝乡村全民健身失范行为的发生。

推德治，加强道德教育。德治是法之基石与保障。道德信仰为乡村全民健身治理法治化提供精神和信念的支撑，道德规范对乡村全民健身环境的长治久安起着重要的调节作用，道德教化意在守法和善治。必须把提高农民道德修养作为长期的系统工程：着力明确“应当做什么”和“怎样做”的问题，强化人们对全民健身的正确认知，附加个人情感、意志、人格、观念和动机的整合，把信念和价值观统一起来，形成规范个人参与全民健身活动和行为的基本框架；着力提高道德规范，坚持农民参与全民健身行为规范，严格遵守法律法规、乡规民约，全面贯彻《公民道德建设实施纲要》，提升思想道德素养，严格约束个人行为，营造和谐、安全的全民健身环境；着力提升道德教化，提升全民健身法律意识，大力开展法制宣传教育，以法律为依托化解全民健身各种纠纷和安全问题，营造学法、懂法、守法的良好氛围。

3.4 以善治善能为归宿，优化组织架构，提升乡村全民健身现代化治理效能

简政放权，激发组织活力。着手制定关于农村全民健身基本法，为农民参与全民健身提供依据和指南；依据全民健身实际开展过程中的需要，制定操作规范、适用性强的村民自治规章；制度落实过程中，要发挥民主监督，体现全面、全程和合法的特点。加强农村干部的教育培训，提高思想政治素质和依法办事水平；利用乡规民约，定期采取农民喜闻乐见的形式，加强农民的教育培训，提高法制意识，强化自治管理；开展丰富的自治实践活动，发动和组织农民参与自治实践，广泛的宣传，逐渐培养农民的主人翁意识和民主法制意识。充分发挥农村党支部在民主管理中的领导核心作用，协助管理全民健身各项事务。组织农民参与全民健身决策，依法推行民主决策、民主监督、民主管理；遵循合法规范原则，推行全民健身的法制化、规范化，实现自主、自律和自由的有机统一。

完善立法，提升依法执政水平。加快乡村全民健身科学立法，加强农民对立法本意的理解，规范和制约农民的公共权利；引导农民发扬民主权利，维护自身合法权益，树立遵纪守法的观念，养成依法办事的习惯，在宪法和法律的范围内开展全民健身活动；健全全民健身自治组织和民主管理制度，推行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，调动法治化进程的积极性和主动性。健全公共法律服务体系。建立乡村公共法律服务站点，为农民参与全民健身提供法律咨询、反映诉求、行为规范等方面的服务，教育农民知法、守法，依法提出利益诉求，通过法律手段解决全民健身进程中的各种矛盾；为各个法律服务站点配置专业人才，明确职责任务，传播法治精神，营造法治氛围，展示法治权威；增加一定的财力和物力，加强教育培训，加大宣传力度，建立一整套监督、考评和激励机制，推进质量建设。

凸显德治治理效能。加强道德感化。以部门党支部书记为第一责任人，把思想道德建设摆上工作日程，领导和指导全民健身各项事务，狠抓落实；营造道德舆论氛围，加大思想道德重要意义的宣传力度，推广全民健身工作先进和成功的经验；发挥职能部门中党员的模范作用，从全民健身工作中群众最关心、最急需解决的问题入手，树立道德典范，举行道德知识讲座、主题教育等实践活动，与全民健身各项工作紧密结合，推进公民道德建设稳步向前发展。构筑道德文明。全民健身工作要紧密结合乡村人民生产生活，以艰苦奋斗、勤劳致富等优秀乡土文化凝聚人心，可通过丰富多彩的全民健身比赛、文艺表演等形式，通过手机微信、媒体等网络平台，树立典型，传播正能量，形成集乡土特色和乡村民俗为一体的全民健身文化氛围，增强村民对全民健身的认同感和归属感，以此形成参与过程中的行为约束和基本规范。

4 结语

当前，稳步提升我国乡村全民健身治理现代化水平，既是乡村振兴国家战略实施的应有之义，也是推进农村群众体育深入开展的现实需要。在乡村振兴战略实施过程中，推进全民健身治理现代化能够促进乡风文明，优化治理结构，营造良好的治理风气。新时代，乡村全民健身要以乡村居民为中心，以改善居民体育福祉为终极目标，在新农村建设的历史性机遇下，整合各方资源，统揽多方力量，才能形成牢不可摧的铜墙铁壁；全民健身各主体，都是乡村全民健身事业的建设者、参与者、服务者，谋和发展、形成合力是提升全民健身发展质量的关键举措；在法治社会建设日益迫切的今天，任何人都不能脱离法治的范畴任意妄为，道德的约束可为开辟良好的健身环境创造条件，善治善能才是乡村全民健身治理的归宿。