杜特尔特海洋政策转变原因分析

【摘 要】 文章分析了杜特尔特上台后菲律宾海洋政策发生较大改变的原因：从个人性格方面看，杜特尔特个性独特且不畏强权，出身于菲律宾南部的年轻政治家族，与传统政治世家所代表的利益不同;从菲律宾国内现状分析，毒品问题、反美情绪和局部动乱层出不穷，菲律宾国内社会矛盾上升为国家主要矛盾;最后则是因为中美大国在亚太地区相对实力的变化，中国的崛起打破了区域内的均势，成为驱使杜特尔特转变海洋政策的最主要因素。

【关键词】 杜特尔特;海洋政策;原因分析

一、个人性格与从政经历

杜特尔特个性独到且不畏强权，这让他与唯唯诺诺、循规蹈矩的阿基诺三世形成鲜明的对比。国家决策主体对国家政策的制定起到至关重要的作用，而杜特尔特作为菲律宾的新总统，带着独立自主的眼光重新审视前任遗留下来的海洋政策，消除前任的政治遗产。虽然美菲军事同盟的地位不可撼动，但是杜特尔特始终对美国存在戒心。在主政棉兰老岛期间，杜特尔特就曾经多次与美方交手，面对日益高涨的反美情绪和美军以反恐为由带来的偏激行为，杜特尔特据理力争，多次公开指出美国的过度干涉，使得菲律宾南部的形势雪上加霜。“在杜特尔特整治达沃期间，也曾经多次指责美国支持恐怖分子在该市从事爆炸等破坏活动，并且在一次当地酒店爆炸案后指责美国联邦调查局为幕后黑手。”[1]与此同时，在治理达沃市期间，杜特尔特也向美国表示过强硬的姿态，他曾多次拒绝美军使用当地机场。杜特尔特个人的政治经历和性格，成为他调整菲律宾海洋政策的重要原因。

作为第一个来自菲律宾南部的总统，他出身于菲律宾南部年轻的政治家族。由于菲律宾南部的棉兰老地区，穆斯林人口比例较高，而他们又是反美情绪的策源地和菲律宾反美队伍的中坚力量，所以为了妥善处理民族问题，加强地区治理，杜特尔特在一定程度上将尽可能避免美国方面的影响。尤其是在角逐总统时，杜特尔特毫不保留地表达了自己对美菲关系的态度，以及当选后菲律宾的未来走向。阿基诺三世曾因为历史原因，为逃避马科斯的政治迫害逃至美国，由此对美国的庇护感激涕零，也为阿基诺三世的海洋政策奠定“亲美”基调。与阿基诺三世相比，杜特尔特的个人经历与美国就没有任何牵连，甚至有一定程度上的抵触，杜特尔特曾多次拒绝在达沃市会见美国的外交官。无论是从家族出身还是个人经历来讲，都将影响他转变阿基诺三世的海洋政策。

杜特尔特的选民主要集中于中下层，代表着广大菲律宾人民的利益。与传统政治世家所代表的利益不同，这就需要施行不同的内政外交战略。所以在内政外交上，杜特尔特依旧以稳定为主导，保持务实的领导理念和雷厉风行的处事作风，将兑现竞选诺言放在工作的首要位置。杜特尔特有着丰富的地方治理经验，他本人最大的功绩和竞选资本在于，他将菲律宾南部的犯罪之都治理成为菲律宾最安全的城市，以强力打击犯罪闻名于世，他的铁腕治理受到当地民众的追捧。在对外政策尤其是海洋政策上，更是彻底放弃阿基诺三世向美国“一边倒”的政策。

二、菲律宾国内社会混乱

毒品问题一直是菲律宾积压多年的心病。据菲律宾禁毒局2014年统计，毒品犯罪蔓延在全国四分之一的乡镇，[2]在首都马尼拉，毒品犯罪遍地开花，冰毒和大麻泛滥，由此衍生出其他社会治安问题，如偷窃和抢劫。而阿基诺政府对此漠不关心，媒体的曝光也没有任何作用。由于警察系统的腐败和政商勾结，一些大毒枭虽人处在监狱，却能控制全国的毒品贸易网络。而杜特尔特作为一个以铁血执法为世人所熟知的强硬派，一方面为了兑现竞选诺言，一方面为了建立自己的威信，无论如何，“扫毒牌”都将是胜过“南海牌”的一次博弈。

菲律宾曾经有过殖民地的历史，国家防务上菲律宾依然依仗美国，国内一直都有反美的情绪和声音。当阿基诺三世任期将至，孤注一掷单方面将南海议题提交仲栽后，民间的“反美”情绪空前高涨。加上失去中国投资和中国游客，菲律宾旅游业每况日下，改变中菲关系的呼声渐高。阿基诺政府继续采取强硬的对华政策将会拖垮菲律宾的国家经济。而占菲律宾大多数财富的华裔华商更希望政府出台友好的政策扭转残局。经历阿基诺政府带来的消极影响后，华裔华商紧紧抓住杜特尔特竞选总统时释放出要与中国改善关系的信号，毫不犹豫地改变了中立态度，转而支持杜特尔特，为杜特尔特赢来高得票率和民心，为了顺应这种民众的呼声，杜特尔特在不触及美菲军事同盟的基础上有选择性地表达了对美国过分干涉菲律宾的不满。

菲律宾国内存在巨大安全隐患，安全形势异常严峻。一方面来自恐怖主义渗透的威胁，例如，在2016年11月29日，总统府卫队车队在南拉瑙省马拉维市，遭到恐怖组织的炸弹袭击，造成多名人员受伤。另一方面以棉兰老岛地区为中心的分裂主義叛军急需解决。棉兰老岛地区是菲律宾经济最落后的地区，同时也是菲律宾穆斯林聚居的地方。恐怖主义在当地盘根错节，杜特尔特原定于2017年5月22日到26日访问俄罗斯，并于25日与他的偶像普京会面。但由于菲律宾南部棉兰老岛等地突然被攻占，他在莫斯科当地时间23日晚与普京进行了紧急会晤，之后就立即返回马尼拉。为了避免内忧外患的局面扩大升级，避免政府陷入“双重泥潭”，国内矛盾上升为菲律宾的主要矛盾，他指出，“菲律宾的当务之急是解决内部的叛军暴乱问题，然后就可以大举开发旅游和投资。”[3]无论是解决叛军暴乱还是发展当地的经济，杜特尔特政府现在最需要的就是营造和平的国际环境，若如阿基诺政府一样一边倒向美国，不仅不利于解决极端主义问题，而且可能会使菲律宾成为恐怖组织报复的目标。而在发展方面，杜特尔特需要在南部地区吸引中国资本加入到基础设施建设和发展中来，杜特尔特急需调整菲律宾海洋战略，缓和与中国的关系。

三、中美大国在地区内的角力

首先，美国的相对实力正在衰弱，菲律宾的安全失去强力保障。在美国所建立的单极体系中，他无法对次强国进行有效的约束，在全球事务的处理上显得力不从心。克拉斯纳（Stephen Krasne）强调霸权国在确保国家秩序的同时也有助于实现自身的利益，[4]并且霸权国有责任向国际社会提供集体利益。而美国的相对衰弱最关键的一点体现在它的战略收缩，美国已经不是当年那个“太平洋警察”了，也失去了当年对抗苏联的强硬姿态，他无力把控全世界，当它将全部关注点集中在欧洲时，亚太的中国渐渐崛起，并成为区域内潜藏的对手。如若美国全盛时期，他定然不用提出“亚太再平衡战略”和“重返亚太政策”表明它在南中国海地区的态度;也不用向南中国海问题展示其实力，重新树立在亚太地区的国际地位。因为绝对的实力优势，允许美国随意而行。而美国“重返亚太”后却从未正面干预地区事务，它仅仅作为背后的推手，鼓动他的小伙伴执行命令。这也从侧面说明了，美国没有绝对压倒中国的实力，实力对比已经发生了巨大改变。美国承担的国际责任越来越少，但是菲律宾经济贫困落后，需要美国的支援。美国向不发达国家提供的援助量虽然保持不变，但是与其他国家相比在整个国家GDP中占得比重却较小。相反英国、德国、瑞士等欧洲发达国家承担起了更多责任。由世界银行提供的官方发展援助净额占国民总收入的百分比的数据来看，美国正在渐渐隐退，消极履行作为超级大国的义务，这使得杜特尔特重新思考与美国的传统关系，继续以美国马首是瞻会给菲律宾带来怎样的“灾难。”美国可以将其行为视为在实力相对衰弱的新形势下做出的一项调整，但是将盟友置于一个可有可无的地位却发人深思。与此同时，在20世纪末21世纪初美国不断退出曾加入的国际组织，例如1985年退出联合国国际法庭，1995年退出联合国工业发展组织，2001宣布退出联合国反对种族主义大会和美苏1972年签署的《反弹道导弹条约》，2002年退出《国际刑事法院规约》。自特朗普上台后更是出现一波“退群热”，包括巴黎协定、联合国教科文组织、跨太平洋伙伴关系协定等，已有众多承诺被美国撕毁。美国是西方世界的指向标、领路人，美国的对外政策尤为关键，但这一系列的举动都为亚太地区增添了不安全因素，势必会影响菲律宾的海洋政策。

其次，中国的崛起打破了区域内的均势。以前中国总是不谈崛起而讲发展，因为崛起一词有争霸的意味。但现在讲中国崛起更多的是一种相对实力的对比，重点是中美实力差距的缩小。中国作为区域内的大国，其经济在2009年逆袭日本后一路狂飙，目前已经稳坐世界第二大经济体，反观美国的经济总量开始下滑。西方早已不是经济发展的中心，东方的发展活力更加旺盛，所以中美在东亚及东南亚地区的角逐将日益激烈。从GDP增长率看，中国GDP的增速一直是美国的两倍以上，2008年以后中国特意调整了GDP的增速，将GDP年增长一直维持在一个健康的增长率，反观美国的GDP增速一直处于低位徘徊的状态。自2009年以后，中国的GDP总量正慢慢向美国靠拢，中美的经济差距正在不断缩小。这使得美国不得不重新省视自己的全球战略，加入亚太地区的权力之争。阿基诺三世的美国在亚太的努力几乎付之东流。杜特尔特上台后，首先做的并不是发展经济，改善生活，而是在中美之间寻求某种平衡，从而将菲律宾带回大国平衡的方向来。美国相对实力的衰弱让杜特尔特对美国失去信心，相反中国的“一带一路”倡议给菲律宾带来发展的希望，在这种情况下，杜特尔特当然要改变向美国“一边倒”的战略，寻求符合国家实际利益和世界发展趋势的道路。

【注 释】

[1] 马博.杜特尔特“疏美亲中”政策评析：国家利益与个人偏好[J].国际论坛，2017，19（04）31-39+80.

[2] 邓云斐.杜特尔特上台以来菲律宾政治、經济政策的新变化[J].东南亚南亚研究，2016（04）12-18+106.

[3] 张宇权，洪晓文.杜特尔特政府对华政策调整及其影响[J].现代国际关系，2016（12）47-52+64.

[4] 倪世雄等著.当代西方国际关系理论[m].复旦大学出版社.2001.7（一）293.

【参考文献】

[1] 蒋琛娴，鞠海龙.杜特尔特政府对菲律宾南海政策的修正[J].南海学刊，2018.4（04）73-83.

[2] 仇振武，刘金源.双层博弈视野下杜特尔特政府南海政策刍议[J].亚太安全与海洋研究，2018（06）34-46+121.

[3] 杨超.浅析杜特尔特执政后菲律宾对外政策的调整[J].东南亚纵横，2017（05）56-61.

【作者简介】

林禹诚（1995—）男，浙江台州人，广西师范大学政治学研究生，研究方向：国际关系.