卫生行政处罚案卷存在的问题与解决对策

卫生行政处罚案卷是卫生行政执法机关在行政处罚过程中依照法定职能和程序针对特定对象制作的，具有法律意义的若干文件的组合体。卫生行政处罚案卷在档案管理中作为一个保管单位，在档案检索和数量统计中作为一个基本单位。卫生行政处罚案卷在行政诉讼和复议中还有重要的证据作用。为了进一步提升卫生行政处罚案卷制作质量，规范卫生行政执法行为，保证法律法规的正确实施，笔者汇总了近年来卫生行政处罚案卷存在的问题并提出解决对策，供同行借鉴和参考。

一、存在问题

（一）违法主体方面。1.在案卷评查中发现，案件调查终结后对外发出的执法文书中被处罚主体表述不统一，看起来似乎不是一个被处罚主体。2.案卷中缺乏被处罚主体的法定资质和身份证明材料。3.委托书的授权内容中缺乏代理人身份证明或授权内容不够具体。

（二）程序方面。1.处罚案卷中记载采取的行政强制措施缺乏法律、法规或规章依据。2.在送达行政处罚事先告知书和行政处罚决定书上存在程序违法，如两种执法文书同时送达，或行政处罚事先告知书送达未满3日即作出行政处罚。3.为防止证据灭失或以后难以取得而先行登记保存的物品7日内无做出处理决定且无说明原因。4.在处罚决定书或监督意见书中缺乏对违法行为责令改正的有关内容。5.未上报有关机关批准延长办案期限，违法行为在立案后超过3个月才做出行政处罚。6.行政处罚案件结案不符合规定的条件，如被处罚人拒绝履行处罚决定的无申请法院强制执行就做出结案。7.行政执法人员发现违法者有属于其他部门管辖的违法行为，没有移交也没有做出有关说明。

（三）证据方面。1.案卷的证据材料中缺乏证据的提供时间。2.无证据提供者和确认者签字（盖章）或证据的复制件上未注明“经核对与原件无误”字样。3.案卷现场笔录所记载的事实要素，没有在相应的询问笔录等证据材料中加以认定，也没有提取相应的物证加以佐证，即不能形成完整的证据链条。4.案件证据形式单一，如个别案件中的证据只有一份现场笔录或几份询问笔录。5.在违法所得的认定时，缺乏证据材料，或取证不全面。6.处罚案卷中取证存在片面性，如仅仅收集了对被处罚者不利的证据，未收集对其有利的证据，如对被处罚者从轻、减轻或不予行政处罚的证据材料。

（四）法律适用方面。1.行政执法人员适用法律无具体到条、款、项、目，存在不同程度的遗漏现象，如有的处罚只适用到条，无具体到款、项、目。2.在做出处罚时违法行为和适用法律条款不对应。3.错误适用行政处罚的种类，如将取缔和责令改正作为行政处罚适用。4.不能正确行使行政处罚自由裁量权，突出表现在无使用行政处罚自由裁量权基准，从轻、减轻、不予行政处罚随意作出，缺乏证据、理由、法定情节等。5.违法者存在多个违法行为的不能正确实施合并处罚，具体表现为多个违法行为未分别裁量合并处罚。

（五）案卷质量方面。1.案卷未按文书出现的时间顺序进行装订，给阅卷带来诸多不便。2.案卷有关执法文书中当事人基本情况记载不全，如出现这种情况的文书，一旦作为证据适用，其证据效力会大打折扣。3.未按上级行政执法机关的要求使用统一格式执法文书，不符合有关档案管理要求。4.案卷执法文书中案由表述混乱，如未按国家规范要求书写案由或同一案卷不同执法文书中的案由表述不统一。5.案卷执法文书中的受理记录、立案报告中缺乏案件来源项目。6.案卷执法文书的现场笔录中使用主观判断、推断或结论性语言等，不符合执法文书规范要求。

二、解决对策

（一）依法认定违法主体。在卫生行政执法活动中，正确认定违法主体是实施处罚的关键环节。按照有关法律规定,公民、法人或其他组织违法可以认定违法主体，但法人或其他组织必须经依法设立。违法主体的正确认定,是法律赋予行政执法机关的法定职责,是正确处理行政违法案件的基础和前提。违法主体认定错误，直接导致行政处罚行为无效，在案卷评查中就是零分。建议行政执法人员切实加强法律、法规和规章的学习，熟练掌握违法主体的认定方法，为依法正确实施行政处罚打下坚实基础。

（二）严格遵守法定程序。司法公正离不开程序公正，程序公正是实现社会公正的重要手段。程序违法，就不能实现程序正义，还可对实体公正造成严重危害。如行政机关作出行政处罚后务必事先告知被处罚人，这是法律赋予被处罚人的基本权利，行政处罚事先告知行为作为一种程序是行政执法机关的法定义务。被处罚人可以利用这种程序上的权利对抗行政执法机关，那就是以程序违法为由不接受行政处罚或要求有关国家机关对行政执法机关问责。行政执法机关享有实体上处罚权利，承担程序上的义务。被处罚人享有程序上的权利，但必须承担实体上的义务。程序公正，才能保障实体正义、公正、公平。

（三）依法收集证据。依法收集证据是行政执法机关实施行政处罚的关键环节，按照相关法律、法规、规章规定的程序、方式和方法收集证据。行政执法人员发现违法行为后，应尽快到达案发现场，及时、快速收集证据，以免发生证据灭失或以后难以取得。建议卫生行政执法人员在调查取证过程中，应按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，尽力采取多种取证方式，收集多种证据材料，以全面客观证明违法事实，使收集的证据经得起推敲，不会被推翻。

（四）严格规范法律适用。法律适用是法律规范在各类执法事项的具体应用。行政执法机关在具体法律适用中要坚持《立法法》规定的四项原则：1.上位法优于下位法。2.特殊法优于普通法。3.新法优于旧法。4.一般不溯及既往。国家权力部门对法律适用作出的解释，也是行政执法法律适用的重要遵循。坚持做到准确、合法和及时。准确就是事实清楚、定性准确、处理恰当；合法就是主体合法、权限合法、程序合法；及时就是对法律适用的时限要求。

（五）提高行政处罚案卷质量。国务院2004年出台《全面推进依法行政实施纲要》规定“健全行政执法案卷评查制度”。可见行政处罚案卷评查是落实各级政府全面依法行政的重要手段之一。各级卫生行政执法部门应建立健全行政处罚案卷评查机制，通过评查发现行政处罚工作存在的问题，总结办案经验，查找办案不足，改进办案工作，提升执法水平。

建议各级卫生行政执法部门及其执法人员要高度重视行政处罚案卷的制作，使各个处罚案卷经得起复议和诉讼机关审查，确保行政处罚案件办成铁案，切实维护和实现法律的尊严。