行政事业单位财务内部控制存在的问题及对策分析

仲洁

摘要：近年来随着我国党风廉政和反腐败工作的不断深入，内部控制成为行政事业单位廉政风险防控的重要手段。而财务内部控制可以说是行政事业单位内部控制的核心。财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》从2014年开始实施到现在，很多行政事业单位已经初步建立起了包括财务内部控制在内的内部控制体系。但是四年时间对于一个新的制度体系来说还是太短了，行政事业单位在探索实践内部控制的过程中还存在一些问题，这些问题制约着内控的效率和效果，导致财务内部控制对单位经济活动风险的防范和管控还没有达到预期的效果。文章针对目前行政事业单位财务内部控制意识淡薄、管理制度不健全、没有风险管理意识、缺少评价与监督、缺乏科学预算管理五个问题进行了分析并提出了解决对策。希望行政事业单位能有针对性地改进财务内部控制，建立健全财务内部控制制度，使财务内部控制能有效地规范经济和业务活动，实现控制目标，促进行政事业单位廉政建设、保证单位健康发展。

关键词：行政事业单位;财务内部控制;问题;对策

一、引言

近几年行政事业单位财务内部控制作为内部控制体系的重要组成部分，作为反腐倡廉的重要控制手段，开始受到重视。财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》等一系列内控制度为行政事业单位财务内部控制的建立和运行提供了依据。但是内部控制作为一个新的概念，尤其是需要打破常规的管理思维，要求行政事业单位从几十年传统的管理制度和管理模式向以风险为切入点的思维方式转换，还需要一段时间的探索和实践。这也导致目前行政事业单位在建立和运行财务内部控制过程中还存在一些问题：财务内部控制意识淡薄、管理制度不健全、没有风险管理意识、缺少评价与监督、缺乏科学预算管理。这些问题导致财务内控没有达到预期的效果。本文针对这五个方面的问题进行分析和探讨，为行政事业单位指出有效的应对策略，使财务内部控制能够有效地防范和管控经济活动中的风险，实现内部控制的目标。

二、行政事业单位财务内部控制存在的问题

（一）财务内部控制意识淡薄

财务内部控制作为一个重视事前控制和事中监督的控制手段，其成效往往没有业务部门的业绩指标明显，不容易看出财务内控为单位带来的好处。因此很多行政事业单位没有真正理解财务内部控制的重要性，没有认识到完善的财务内部控制体系是单位健康有序运行的重要保障，导致对财务内控的建立和执行不够重视或者只是在形式上敷衍了事。有些单位上至領导层下至基层员工都认为财务内部控制就是财务部门的事，财务人员把好关就行了。还有些单位认为建立财务内控制度只是为了应付有关部门的检查，同时还给自己单位办事多设了一道道障碍，增加了流程的繁琐性。

（二）管理制度不健全

行政事业单位财务管理中存在很多问题，例如财务审核不严谨，资产清查靠经验，采购流程混乱，合同管理和审批不规范，归根结底是因为财务管理制度不健全。行政事业单位的财务管理制度通常是根据上级管理部门下发的文件要求建立的，单位很少考虑从实际管理流程中发现问题，主动建立制度来规范管理，防范类似问题的发生。

有些行政事业单位没有明确的岗位责任制度，职权不明确，责任不清楚，权责分配不合理，有些职责重复分配，又有些职责没有落实到人。加上行政事业单位的官僚传统，出了问题员工之间互相推诿，部门之间也互相推诿。责任无法追究到个人，不了了之。没有制度的约束和缺乏明确的职责分工，导致行政事业单位的财务工作混乱;发现问题无法追责到底草草解决，为今后埋下更多更大的隐患;管理漏洞和风险越来越大。建立健全财务内部控制制度迫在眉睫。

（三）没有风险管理意识

行政事业单位现行的各项财务制度大多是为了遵循国家相关法律法规的要求，是按照规定执行财务业务流程，没有重点考虑流程中的风险。现代社会飞速发展，组织结构、业务类型和经济活动日趋复杂，风险也随之越来越多越来越大，一些大型企业因为舞弊而颠覆。风险防控已经成为财务领域的重中之重。

很多行政事业单位没有建立财务内部控制风险评估机制。在寻找业务流程中的薄弱环节和风险点时各单位倾向于学习借鉴其他单位。雷同的流程、雷同的风险点、雷同的控制程序，甚至连设计出的风险控制程序的审批权限都类似。这个现象说明了行政事业单位没有从自己的实际业务出发寻找自身的重点风险，为了应付内控任务照搬照抄别家单位的流程和控制方法。但在实际工作中每个单位都有各自的特点，财务风险不尽相同，不同的单位对风险的承受能力不同，同一风险对不同单位的影响程度也不同。照搬其他单位的方法很可能导致一个无效繁复的财务内控，空耗资源而毫无效果。

（四）缺少财务内部控制的评价和监督

财务内部控制不是制定了制度实施了控制就算完成了。评价和监督是行政事业单位财务内部控制体系的重要组成部分，是内控有效运行的重要保障。没有评价和监督机制单位就看不到财务内部控制中存在问题，导致有的内控体系形同虚设没有被贯彻实施到业务流程中;有的内控体系本身就存在重大缺陷，却盲目地继续实施。

有些单位虽然建立了评价和监督机制，但没有真正起到监督和控制的作用。大部分行政事业单位的内部审计也陷于和内部控制类似的尴尬处境，重视不够，人手不够，形式上的应付为主等等，无法起到对内控监督的作用。审计独立性也是行政事业单位的难点，有财务人员兼职内审的，有内审部门负责内控的，甚至有会计、内控和内审全由财务部门负责的。独立的审计监督沦为空谈。

（五）缺乏科学的预算管理

预算是行政事业单位财务收支的基础，是约束支出的重要手段。因此预算控制是财务内部控制的重要方式。但我国行政事业单位在预算的编制、执行和评价三个阶段都存在着问题，导致了预算编报不符合实际，执行随意，缺乏评价改进，这些都大大影响了预算的控制效果。

1. 预算编制缺乏各部门参与和配合，与实际脱节

在现实工作中有些行政事业单位的领导还没有真正理解全面预算的含义，认为预算就是资金计划，交办给财务部门即可。没有将预算作为单位层面的任务来重视，没有建立起所有部门参与的机制，在预算编制过程中缺乏各部门的协调沟通，导致预算与实际存在一定程度的脱节，不能全面准确地反映整个单位各项收支。

2. 预算执行中随意调整，允许超预算支出甚至无预算支出

这些执行中的漏洞会使预算执行部门认为预算随时可以调整，超预算甚至没有预算也能报销支出，导致预算填报不严肃不认真，预算数据不真实可靠，大大削弱了预算的控制作用。

3. 预算与决算脱节，缺乏决算分析和预算评价

预算是资金运作的开始，决算是资金运作的结果，预算和决算构成了一个完整的循环。但对于很多行政事业单位来说，预算是用来向财政部门要经费的，决算则是向财政部门报个报表。没有将两者结合起来分析，没有开展预算评价。造成预算管理缺乏监督，效率低下。

三、行政事业单位财务内部控制改进的方案和对策

（一）从上到下提高财务内部控制意识，全员参与

1. 领导层主动学习

行政事业单位的领导层要主动學习财务内部控制知识，从而真正领会到财务内控的重要性和必要性，在重视业务部门业绩指标的同时也要正视财务内控降本增效的重要作用，从而促进财务内控的有效开展，而不再是形式上的应付。

2. 全员参与

行政事业单位要正确理解财务内部控制是一个全员参与的制度体系，财务部门、审计部门、基建部门、资产部门、采购部门和人事部门等都是体系涉及的领域。由领导层作出表率把财务内部控制作为制度进行宣贯同时作为工作任务进行分解，分配到各个部门和各项流程中，从而建立一个全面的财务内部控制体系。

3. 培训与交流

行政事业单位要为全体员工提供财务内部控制培训和交流的机会，提高全员的财务内控意识，掌握内控知识，相互交流操作实务中的问题和见解。在单位上下建立一个财务内部控制的氛围。让财务内控意识充实到每一个部门、每一个人和每一个工作环节。

（二）建立健全财务内部控制管理制度

1. 建立科学的管理制度

科学有效的财务内部控制管理制度能让财务内控的建立和实施有法可依、有章可循。行政事业单位应首先深入研究财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》等内部控制制度。然后结合本单位实际情况和发展需要，建立一套有针对性的切实可行的财务内控制度。

2. 合理的组织机构和明确的岗位职责

行政事业单位应当结合自己单位的特点合理设置职能部门，明确各部门的职责权限，避免职能交叉或缺失，使各部门相互制约又相互协调。行政事业单位还应该绘制业务流程图，编制岗位说明书，明确每个部门每个岗位在财务内部控制活动中的职责和义务，将财务内控分解细化，使每一个员工了解自己在内部控制中的定位，更好地履行职责。

（三）加强风险管理意识

财务内部控制制度与现行的财务管理制度的主要区别就是突出了风险管理，通过梳理关键业务流程，寻找风险点、制定风险控制措施来防范风险。在全面内控的基础上突出重要和高风险领域的业务。行政事业单位一定要从本单位实际业务流程出发，思考探索适合自身的控制措施。

行政事业单位要改变避重就轻、避难就易，力求用简单省事的方法应付财务内部控制任务的思想。要下定决心从本单位实际出发建立一个适用于本单位的有效降低关键风险的财务内部控制体系。具体实施时行政事业单位应建立一个专门的风险评估小组，分析本单位财务管理中的薄弱环节和风险点，综合考虑单位对风险的承受能力，评估风险对于单位的影响范围和程度。风险最大的环节，应该重点关注，最先着手。在制定风险控制措施时行政事业单位要开拓思维，勇于创新，探索最行之有效的控制方法。

（四）建立健全财务内部控制评价和监督机制

1. 评价机制

行政事业单位应建立财务内部控制评价机制，对财务内控有效性进行评价，及时发现内控缺陷，完善改进财务内控制度，形成闭环，使财务内部控制达到预期目标并不断前进。以评促建，用评价机制来提高内部控制建设的有效性。

2. 审计监督机制

行政事业单位还应该对财务内部控制的建立和实施情况进行审计监督。及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。行政事业单位必须认识到内部审计作为监督机制的必要性和重要性。单位领导层应保证内审部门的独立性，配备专业审计人员，切实开展审计监督活动，要求被审计部门积极配合，对内审发现的问题严肃对待，认真整改。财务内部控制的审计监督应独立于财务部门和财务内控制度制定和实施部门，分清内控和内审各自的职责，才能对财务内控作出客观的评价。审计独立性是审计监督功能的必要保障。

3. 结果运用

行政事业单位应该积极利用财务内部控制评价监督的结果，一方面针对发现的问题研究如何改进财务内控，一方面将评价结果纳入绩效考核范围，作为绩效考评的考核指标，将员工实施内部控制的情况作为晋升和奖惩的依据，对重大缺陷应追究相关人员的责任。让员工明确财务内部控制是单位管理体系的重要组成部分，必须严肃对待，从而提高财务内控的执行效率和效果。

（五）建立科学的预算管理

预算作为财务内部控制的重要组成部分和重要控制手段，将可预见可量化的未来与财务内部控制相结合，通过在财政支出的过程中以预算为主要依据来提高支出的可控性，从而提高财务内部控制的有效性。建立科学的预算体系应该从预算的编制、执行和分析评价三个阶段来考虑。

1. 预算编制

行政事业单位的领导层应该将预算编制作为单位层面的任务，组织预算动员会，统一部署，将预算编制任务分解落实到各个部门，明确每个部门的预算编制责任。同时建立各部门之间的沟通协调机制，保证预算信息准确有效传递。

2. 预算执行

预算执行时要严格审批程序，业务部门应按照预算指标申请预算执行，并按照规定程序和权限审批后方可执行。原则上不允许超预算和预算外支出，确有特殊情况的应先按照要求申请预算调整，获得批准后方可按照调整后的预算申请执行。定期对各部门预算执行情况进行分析并通报，监控预算执行进度。例如6月份检查预算年中执行情况，10月和11月连续开展预算执行监督，避免年底突击花钱从而保证年底执行率达标。

3. 决算分析和预算评价

行政事业单位应将预算和决算结合分析，开展决算分析和预算评价，通过决算和预算的差异分析检查预算的完成情況，根据分析评价的结果发现预算编制中的问题，指导和改进下一年度预算编制，使预算编制更加真实可靠。形成预算到决算到下一年预算的不断改进的良性循环。

四、结语

总之，财务内部控制对于行政事业单位的健康发展有着重要意义。因此行政事业单位要不断完善和加强财务内部控制，提高财务管理水平，才能推动本单位的持续发展。财务内部控制是财务管理的控制和监督手段，是行政事业单位健康发展的有力保障。行政事业单位要打破传统的管理方式，从风险防控的角度出发，勇敢面对本单位实际工作中的薄弱环节，认真探索思考风险控制措施，并将其融入到财务管理的具体流程中，最终实现财务内部控制对单位经济活动风险的防范和管控的目的。

参考文献：

[1]郎思.新常态下行政事业单位财务内控问题及对策研究[J].行政事业资产与财务，2016（21）.

[2]王健.行政事业单位财务内控制度存在的问题及对策分析[J].会计师，2015（24）.

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[4]姜丽秋.完善行政事业单位财务内控管理制度的思考[J].中外企业家，2016（13）.

[5]刘静君.行政事业单位财务内部控制存在的问题及应对策略[J].中国总会计师，2016（02）.

（作者单位：中国科学院电工研究所）