与预防腐败制度挂钩关系廉政账户存废

何家弘 邓矜婷

【摘要】当前，仅接受无法拒收或退还的财物的廉政账户利大于弊，可以长期保留。接受不便退回、腐后自新的廉政账户实为“洗白”账户，其设立应与预防腐败制度相挂钩，属于短期性妥协措施。

【关键词】廉政账户 预防腐败制度 监督

【中图分类号】D262.6 【文献标识码】A

作为我国一种特别的反腐措施，廉政账户由浙江省宁波市率先于2000年设立，之后推广到浙江全省乃至其他一些省区。但后来因实施中显露出一些弊端，许多省区又纷纷“销户”。一般而言，廉政账户是向社会公开的供党员干部或国家公职人员（下文统称“官员”）主动上缴无法拒收或退回、或不便退回的禮金、礼物等的账户；当事人在上缴时可以匿名，也不需写明财物的来源；上缴后可在日后被查处时从轻、减轻或免除处分。

廉政账户颇有争议，在学术界主要有支持说、反对说和经法治化后可存说。我们认为，这些争议的主要原因在于廉政账户的定位不清。廉政账户设立之初就既有解决官员被迫收礼问题的目的，又有鼓励他们在收礼后能悔过自新的“洗白账户”的性质（即“上缴不便退回的财物”）。这是两类不同性质的行为，应当分别讨论。

仅接受无法拒收或退还的财物的廉政账户利大于弊

一般而言，对于一个具体制度的利弊分析，应当综合考虑其合理性、合法性、现实可行性、可替代性及效率等方面。

首先，当前持续反腐正在改变社会风气，但仍然存在行贿人想尽办法将财物交给官员，对其拒收或退还财物设置阻碍。如果要求官员逐一将这些财物准确予以退还，可能会对其工作增加无谓的负担。如果要求将这些财物统一上交单位公账，则一方面财物性质不清，单位难以接收，另一方面，需要说明财物来源，既给上缴人员带来负面的评价，又间接赋予上缴人员举报行贿人的义务。所以设立专门的廉政账户，可以有效地解决无法拒收或退回财物的问题，既在政策上明确此类财物的性质，又方便当事人上缴财物，还避免了不好的影响和额外的义务。此外，由于廉政账户仅是接受无法拒收或退回的财物，所以当事人仅在无法找到行贿人或无法将财物准确退回行贿人时才能上缴廉政账户。而对于可以退回只是不便退回的财物，廉政账户是不接受的。因此，廉政账户既不会降低反腐败的成本，也不会成为当事人的“避风港”。

其次，由于上缴无法拒收或退回的财物，意味着当事人从收到财物到上缴始终处于被迫存留该财物、希望退回的状态，主观上没有想过要占有该财物，也没有因为存留该财物而想为他人谋取利益，所以公权力的廉洁性没有被损害，当事人也没有想过为他人谋取利益，依据当前刑法学界对受贿罪的认定，当事人不能满足受贿罪的主观要件，因而存留及退回无法拒收或退回的财物的行为不是公权力的腐败，不构成受贿罪行。接受这类财物的廉政账户也就不与对腐败“零容忍”的政策相矛盾，也不会违反刑法基本原则。当然，由于这类行为本身不构成犯罪，也就不需要宽大处理。虽然行贿人可能会对收到财物的官员有腐败性的期待，但是这可以通过要求当事人在上缴后以口头或其它简单的方式告知其财物已上缴廉政账户来轻松打消，从而保护了公权力的廉洁形象。毕竟行贿人必须以某种方式让公职人员知道是其送礼才能有腐败的期待，所以公职人员肯定可以联系到行贿人。虽然退回财物的阻碍可能比较大，但是联系行贿人却是很方便的。

再次，这两类财物退回的区分具有现实可能性么？我们认为，法律上常用的一般人的客观标准可以用来区分。对于行为主体，即上缴财物的当事人，可以依据一般人的客观标准来帮助自己判断什么样的财物是无法退回的，什么样的财物只是不便退回。如果社会上处于一般素养水平的官员都认为在某种情况下某个财物较明显地是可以被拒收或退回的，那么该当事人就应当将其退回，而不能作为上缴廉政账户的财物。在不确定时，以尽力退回为限，即如果当事人能证明自己确实已经尽力拒收或退回财物，但无法成功时，该财物可以被当事人存留，并上缴廉政账户。同理，对于评判主体，即对行为主体上缴行为进行评判的监督、办案人员，可以根据一般人的客观标准判断行为主体上缴廉政账户的财物，哪些在收受时是无法拒收或退回的，哪些是可以拒收或退回从而不应上缴廉政账户的。前者的退回不构成受贿，后者的上缴廉政账户不影响其当初收受行为性质的认定。同样允许当事人证明尽力拒收或退回作为抗辩。所以廉政账户与“洗白”账户是可以区分的。

最后，仅接受无法拒收或退回财物的廉政账户是具有效率的能够发挥不可替代价值的制度。在排除了不便退回财物的上缴后，廉政账户不再成为“避风港”，也不会增加查案的困难。所以廉政账户的设立、运行成本只是向社会公开一个账户，管理这个账户，并说明该账户只接受无法拒收或退回的财物。当前廉政账户可以有效地解决无法拒收或退回财物的问题，减少该问题所导致的公权力资源的浪费。通过要求上缴人通知行贿人其上缴行为，还可以进一步打消行贿人的腐败期待，更好地维护公权力的廉洁形象。而且廉政账户的这种价值因为其允许匿名上缴和作为统一的第三方账户的特点而无法由上缴单位账户来替代。

综上，厘清适用范围后的廉政账户显然是利大于弊的。为了如是发挥其作用，应当向社会说明廉政账户仅接受无法拒收或退回的财物，要求适用一般人的客观标准对财物性质予以判断，要求上缴人通知行贿人其上缴行为，适时向社会公布账户情况。由于存在当事人可能较长时间未能发现收到了财物的情况，所以廉政账户不应设定具体的上缴时期。

具有“洗白”性质的廉政账户如果不能与重要的预防腐败制度相挂钩，则可能是弊大于利

廉政账户在设立之初就兼有“洗白”的性质。2001年，廉政账户是在浙江省宁波市原市委书记许运鸿等多名主要官员因腐败被查处后才设立的。当初设立的一个主要目的就是用于在官场地震后安定人心，对过去积累的腐败作一个妥协，为未来出台反腐败措施作一个铺垫，避免对过去全面清算带来的行政瘫痪和广泛社会影响。从这个角度讲，“洗白”性质的廉政账户发挥着打击“十八大后仍不收手”反腐政策等功能，既能降低反腐成本，又可避免打击面太广，影响面太大。

然而，“洗白”性质的廉政账户允许官员在涉嫌腐败犯罪后通过主动上缴就可以免除罪责的做法缺乏法律依据，违背了刑法的罪刑法定原则、平等原则和犯罪基本特征原理等。这类廉政账户的长期存在确实不尽合理，或可成为贪官的“避风港”，并且会降低官员的自律标准。从这个角度来看，“洗白”性质的廉政账户就可能是弊大于利了。因此，要让“洗白”性质的廉政账户利大于弊，或者说具有合法性，那就要让其服务于更重要的法治价值和制度反腐的价值。例如，这类廉政账户可以与官员财产公示等预防腐败制度的建立相连接。

虽然我国于1995年就建立了领导干部个人事项报告制度，而且近年来不断完善，但这毕竟只是内部申报，不是面向人民的官员财产公示。设立具有“洗白”性质的廉政账户可以在一定程度上促进我国制度反腐的进步。诚然，这类廉政账户的设立具有暂时性。随着我国反腐败制度的健全和廉政建设的进步，“洗白”性质的廉政账户就可能退出历史舞台。

综上，纯粹的廉政账户与“洗白”性质的廉政账户应当区别对待。前者的长期设立是利大于弊的，而后者的设立则需审时度势。如果它不能与重要的预防腐败制度相挂钩，则可能是弊大于利的。

（作者分别为中国人民大学大华讲席教授，反腐败与法治研究中心主任；中国人民大学刑事科学法律研究中心研究员，反腐败与法治研究中心副主任）