差异化推进海南自由贸易区(港)金融结构性改革

陈经伟

海南自由贸易区（港）建设是十九大之后党中央推动的一项重大国家战略，海南根据自身起点和存在问题以及区域经济与产业特点采取差异化的金融供给侧结构化改革，分步骤、分阶段构建与海南自贸区（港）建设进程相适应的“海南特区经济社会发展相匹配的多元化金融体系”成为必然。

差异化的海南自由贸易区（港）目标及中央对海南金融改革的布局

海南作为一个相对独立的生态岛屿、岛屿经济体，它拥有最大海域面积的省份，决定了海南所面临的问题和内在发展规律以及发展路径模式，与国内内陆省市和沿海地区是有一定的差异性的。按照《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称《指导意见》）的基本定位，海南新一轮改革目标或“四大战略”为“三区一中心”（“三区”：全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区和国家重大战略服务保障区。“一中心”：国际旅游消费中心），把海南融入国家“海洋强国”和“一带一路”等重大战略格局当中，最终把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。按照习近平主席“4.13”讲话要点和回归中央设立海南建省建特区的“初心”，海南还要担当“一项特定”经济目标，那就是海南作为一个与台湾面积相当的岛屿经济体，它在一定时期内通过超常规发展而赶上甚至超过台湾水平，这是中央寄予海南最大的期望，也是海南在特定历史时期承担的特定的政治使命。

按照《指导意见》“改革路线图”，海南在未来30年内将在坚持“三大基本原则”（坚持整体推进和稳步实施、坚持统筹陆地和海洋保护发展、坚持发挥人才的关键性作用）的基础上，通过“四步走”（分别是到2020年、到2025年、到2035年以及到本世纪中叶四个时间点）步伐和“六大路径”（现代化经济体系构建、对外开放新模式与新格局、国际旅游消费中心建设、融入国家重大战略、社会治理、生态文明建设、人才机制），逐步推行全面深化改革与开放各项措施，在“中央统筹、部门支持、省抓落实”工作机制下稳步推进。

从时间维度上讲，海南自贸区（港）发展目标是一个长期建设的过程。然而，在海南全省设立自由贸易区并向自由贸易港发展，不论对海南省还是对中国而言，都是一项前所未有的体制机制创新和经济发展的新尝试。金融作为海南新一轮配套改革措施之一，在风险可控的前提条件下提升金融服务实体经济的能力，切实解决海南经济社会发展中存在的突出问题，分步骤、分阶段构建与海南自贸区（港）建设以及“海南特区经济社会发展相匹配的多元化金融体系”，在中央层面已经布局。

差异化的海南金融“存量”问题与改革过渡期新理念

由于海南自由贸易区（港）建设的目标与过程与国内11个自贸区有一定的差异，加上目前海南区域金融服务能力与水平和国内发达地区存在一定的差距，同时，海南金融供给侧“短板”和存在的突出问题以及要解决的问题也不同。因此，在“金融是一个整体，在金融事权主要在中央”的条件下，海南自由贸易区（港）建设中配套的金融改革措施与国内11个自贸区具有一定的差异性，需要围绕着切实解决海南自由贸易区（港）进程当中存在的突出问题为着力点，设立相应的改革过渡期，以“存量”与“增量”相互配合稳步推进。

海南历史余留金融存量问题

海南作为中国最大的经济特区，在建省初期曾开展过多项“金融试验田”，如：定向募集股份公司和股票集中交易以及城市信用社改制为地方城市商业银行等，同时开展一些地方金融法规建设如《海南经济特区典当业管理办法》（1994）等。由于当时国内金融法制还没有实质建立，加上1993年的房地产热和1997年的金融风暴，使得海南金融业在上世纪90年代经历了一次重创，并冠上“金融重灾区”和“金融高风险区”之名。

同时，海南股票内部交易中心、海南发展银行、七家信托、中商期货等海南地方金融机构被关闭（注：海南还有第八家信托公司——“海南南方信托投资公司”[人行海南省分行1989年6月26日批准，银金管字88043号“金融许可证”]，因当时海南省政府漏报该机构而没有被国务院文件纳入关闭名单之列），金元证券和万和证券经纪公司的控股权也相继转让。因此，“海南发展银行”、“七家信托”、“海南南方信托投资公司”和海南地方政府批准的“100多家定向募集股份公司”成为海南省政府必须属地处置的历史余留金融存量问题。

海南金融面临一些社会经济现状问题

目前，海南仍然属于经济欠发达地区（2017年海南人均收入仅22553元，与西部省份地区相当，低于全国人均25974元的水平），2017年，海南區域生产总值达到4462.5亿元（与发达省份地级市相当），加上海南产业结构对房地产业严重依赖（一般估算占50%以上），决定了海南金融业规模偏小（2017年海南金融机构本外币存款余额10096.38亿元，2017全年金融业的增加值仅为深圳地区的9.5%），同时存在直接融资和间接融资严重不平衡、金融产品相对单一（主要是房产抵押贷款）以及资本市场发展相对滞后等问题。另外，海南“高风险农村信用社”问题也一直未解决。海南农信系统未改制之前共有海口、三亚两家地级农信社和17家县级农信社。截至2017年底，海南还有14家农信社（法人机构）没有完成改制县域农商行工作。其中，除了海口和琼中两家农信社在2017年监管评级中被评为“合格”以外，其余12家农信社均被评为“高风险农村信用社”。2018年只完成两家“高风险农村信用社”改制工作，估计目前仍然存在10家“高风险农村信用社”。海南农信系统存在这一状况在全国范围内是比较罕见的，另一方面说明海南基层金融服务能力比较弱。

值得一提的是，存量改革是完善海南金融供给侧结构性改革不可或缺的步骤。一方面，无论从中央金融监管规则（注重存量重组）还是从改革经验以及地方政府策略角度说，目前对海南金融供给侧结构性改革更能起到立竿见影作用的恰恰是存量改革。另一方面，海南以积极态度解决地方金融存量问题，从一定角度上彰显了海南政府对历史问题负责和担当。因此，构建与“海南特区经济社会发展相匹配的多元化金融体系”是“存量”（做得更好）和“增量”（弥补没有）同时推进，而“以存量促增量”是深化海南金融改革策略之一。

海南自由贸易区（港）金融改革过渡期理念

一是发挥政府作用做好“顶层设计”。“中央事权”和“政府主导”是中国金融改革和发展特征之一。一方面，海南是具有独特资源的地区意味着这一区域具有潜在资本和较大的市场价值，另一方面，海南省内金融资源往往分散在不同部门和主体中，形成一定的“利益集团”和“内部人控制”格局对改革造成阻力。因此，顺应国情并采取“部门支持、省抓落实”工作机制，对海南存量金融资源进行整合并做好顶层设计，在此基础上采取“强强联合”或者引入强战略投资者的策略共同推进各项金融改革，对于经济金融欠发达初始条件下的海南是极为必要的。

二是在用好目前政策条件下实现“突破”。 中国金融业的特殊性使得其在国际范围内都是属于严格管制的行业。然而，在中国从操作层面来看，金融各项业务开展和交易活动甚至是金融运行，往往体现在各种部门规章和规范性文件里，如条例、管理办法、暂行规定、规则、通知等，这一点和发达市场国家主要以法律规则来规范各种金融行为有很大的不同。因此，海南自由贸易区（港）建设中金融改革（特别是改革初期）的“价值”和关键在于及时“把控政策动向”，把既有的金融资源用好并进行“先行先试”，通过助推地方金融机构的金融技术、金融市场、金融服务、金融产品、金融企业组织和管理方式的创新来实现地方金融创新并最终实现体制机制的“突破”。

三是整体观和“补短板”。政策性金融与商业性金融、投资银行（直接融资）业务与商业银行（间接融资）业务和金融基础设施等协调，银行、证券期货、保险、信托、基金、创业与股权投资、担保等各细分行业相互依托和相互促进，区域金融整体功能才能得到充分发挥。因此，深入分析海南金融效率不高的主要原因，弥补本区域内金融“短板”和完善本地区金融供给侧改革，并采取整体推进和稳步实施的策略，成为海南自由贸易区（港）建设中金融改革发展工作中的一项重要内容。

四是人才理念。“办好金融，人才是关键”。目前国内的金融高级人才大部分集中在北上广深等一线城市，海南金融人才（特别是高层次的）严重短缺是海南金融工作中的瓶颈和最大的难点。通过“引智”（国家金融监管部委、研究机构和各大金融机构总部等有关人员“挂职”支持、“政府金融智囊和脑库”建设、高级金融研究院）和发展海南金融机构载体（包括投融资平台、投资基金等准金融机构）吸引高端金融人才或许成为“引高端金融人才”的有效途径。

五是本地资源资本化。海南金融发展过程中一项核心内容是“发挥资本市场和各类金融机构在企业兼并重组中的作用”，增强地区资本运作能力，把本地资源转化为市场接受资本，实现新的价值创造。从现代金融业角度上讲，具有独特资源的地区往往代表这一区域具有潜在资本和较大的市场价值，而资金未流向它的主要原因是该地区的很多资源并没有转化为金融市场能够接受资本。因此，海南金融业的一项核心业务是“企业兼并重组”和“资源整合”，把本地资源转化为市场接受资本，实现新的价值创造。也就是，资本和信用是金融运作基础和起点——“信贷是靠自身资本来对接”、“没有或者未形成资本的区域金融（或项目融资）就像单腿走路”。因此，海南金融改革的一项重要思路是，先配置本地资源并把本地资源转化为市场接受资本是金融业发展核心，“形成本地资本——本地资本与外来资本对接——信贷资金支持——形成本地新资本……”的良性循环。

六是项目落实——责任制。从现实意义和操作层面上讲，海南自由贸易区（港）建设中配套的金融改革措施到底能产生多大的经济效果，关键要看此项目可操作性和项目落实情况。海南通过“谋划”和顶层设计出相应的“实施方案”并梳理出一批重点改革任务，对每项重点任务实行项目化管理，分别设立项目组负责相关工作的推进和实施，以项目“突破”和“以点带面”方式助推海南金融业创新发展。另外，由于推进金融项目改革过程本身就是一个复杂而艰巨的系统工程，加上各项金融细分领域的专业性要求比较高。因此，对于每个改革项目往往需要行动方案和整体设计，在“省抓落实”过程中往往需要海南省有关政府机构、实施主体和相应专业人士组成的执行团队来共同推进与实施才会有较大的成效。

“四步走”金融改革过程

“1+N”政策体系是国内实施区域战略目标过程中的必要手段，中央有关部门支持海南自贸区（港）的金融专项实施方案将成为“N”系列政策当中一项重要内容。由于渐进式策略已成为国内对金融改革与开放一项共识。因此，可以预计的是，一方面海南自贸区（港）建设过程中的具体金融改革措施将在“中央事权”和“中央统一规则”以及“地区产业发展需要”、“风险可控”前提下，成熟一项推出一项。另一方面在国内其他自贸区已经实施的金融政策体系将会在海南推行，2018年“博鳌论坛”上中国人民银行易纲行长宣布的11项金融开放措施，其中很多内容将率先在海南进行试点。

第一步：海南潜在金融风险处置。“为实体经济服务是金融立业之本”，但需要一个前提条件是金融本身没有“疾病”。这也意味着，目前海南金融业若有“疾病”就赶快“治疗”。2017年7月的第五次中央金融工作会议内容基本定调了中国未来5年金融改革总基调，其中，“属地风险处置责任”、“中央统一规则和”以及“地方政府坚持金融管理主要是中央事权”是此次会议重要内容和精神之一。因此，历史余留下来的如 “海南发展银行”、“海南多家信托投资公司”和海南地方政府批准的“100多家定向募集股份公司”以及“高风险农村信用社”等金融问题是海南省政府必须属地处置的區域潜在金融风险问题。

第二步：对重点产业和基础设施的金融支持以及大力发展普惠金融。海南自贸区与国内其他11个自贸区最大的不同，一方面表现在海南自贸区是一个产业基础及其薄弱区域，这与国内其他自贸区往往也是各区域范围内产业聚集区有本质的差异，另一方面表现在海南自贸区是一个同时拥有贫困区的人均GDP仍然达全国平均水平的地区。即经济欠发达、产业和基础设施以及区域发展不平衡是海南自贸区建设起点以及发展过程中的重要“短板”，这也决定了海南自贸区金融改革与其不同的内容。

第三步：加快绿色金融创新与推动海南自贸区金融开放机制。“国家生态文明试验区”和“为推进全国生态文明建设探索新经验”是海南自贸区（港）建设战略定位之一，这也是海南与其他11个自贸区不同之处。为此，从金融角度，海南应积极融入国内“绿色金融改革试点”行列，探索运用金融手段来促进环境保护和解决生态可持续发展问题，其运作主要以相互配套的环境法规和政策及其相关的行业技术标准为基础，以财政或政策性金融为支撑，借助市场化运作中一些机制由政府推动，进而实现经济发展和生态保护的“双赢”格局。同时，利用海南生态发展优势，优化对绿色项目的担保机制，制定“绿色信贷”目录指引，建立对绿色信贷的贴息机制，降低绿色贷款的融资成本，率先布局“绿色金融”业态;在绿色产业基金、绿色债券等项目融资方面进行尝试，探索中长期绿色金融创新机制，建立绿色金融交易市场，如碳排放权交易、绿色债券市场等。

第四步：金融支持海南自由贸易港建设的政策体系构建。海南自由贸易港建设必然要求金融更加开放，跨境金融活动更加便利，金融支持政策体系也将随着海南自由贸易港的建设步伐、自由贸易港的制度体系成熟度和运作模式以及营商环境水平，在借鉴新加坡和香港等成熟金融自由港金融制度和金融监管体系基础上探索金融深度改革开放的新内涵与新形式。

（作者单位：中国社会科学院金融研究所）