区域规划视角下的“扶贫项目再开发”探究

■ 毛志龙 仲金祥 李开明

（作者单位：兰州城市学院地理与环境工程学院）

各级政府、社会组织、学术团体等也在不同程度上进行创新式探索。一大批惠民举措相继在各地落地实施，取得了一些实质性的成绩。2012～2016年，我国贫困人口从9899万锐减至4335多万人，贫困发生率以每年1.25%的速率锐减，而对于一些特殊贫困地区，中央积极采取“精准扶贫”政策，精准发力、精准制导，全面打响脱贫攻坚战。从实施目标的阶段来看，到2020年扶贫事业有足够的定力和魄力顺利完成，这与国内整体发展的水平和趋势密不可分。但从扶贫整体质量和贫困地区可持续发展的角度来看，依然有相当大的阻力亟需探究和梳理。

一、理论方法

（一）区域产业结构关联理论

英国经济学家配第 （W. Petty）最早提出产业结构的概念,而克拉克（B. Clack）、库兹涅兹（S. Kuznets）完善了产业的产生、发展和关联的研究。在产业间技术经济关系的研究方面最为系统化的是美国经济学家赫希曼（A. O.Hirschman）和日本经济学家尾崎岩。赫希曼强调一个产业的出现，可能给其他产业活动产生不同的效果，并把这种产业间的关联划分为前向效应与后向效应。前向效应指当某一个产业出现后，其产品能作为其他产业原料的供应者，促使产业延伸和发展。而后向效应指某一个产业出现后，能引起对原料的其他产业、产品的新需求，进而刺激原料产业纵向发展。对于处理贫困地区的扶贫项目及所在区域的其他产业和项目而言，需要前瞻性的对扶贫项目转型、升级进行思量，进而后续扶贫项目融合到地域产业分工与协作的结构体系中，也不乏表现有前向效应和后向效应的迹象。

（二）地域生产综合体理论

地理学家巴朗斯基、克洛索夫斯基等依循区域产业结构关联和区际分工协作的基本思想，率先提出地域生产综合体的概念。指“在一定的区域范围之内，依据国民经济发展的需要和地域资源禀赋的特点，围绕一个或若干个具有区际意义和专业化部分 （或企业）， 发展起与之配套协作 （直接或间接）或借助其他技术，与地域工业部门以及必要的区域性公用工程共同组成一个密不可分的生产有机体，各部门之间相互依存、相互促进，从而实现对地区资源最大可能的开发和最大效益的综合利用”。

20世纪30年代，前苏联、一些西方资本主义国家和许多发展中国家借助地域生产综合体理论综合开发了一些地区。如前苏联从组建乌拉尔-库兹巴斯综合体起，先后在西伯利亚、远东地区建立了以煤炭、冶金、油气等为主的各类综合体，取得了较为丰硕的成果。美国也在同时期对田纳西河流域综合开发（TVA），以水力开发为中心，相继协调并布置了航运、灌溉、旅游、农林业及相关大量的延伸产业，创造了大量的就业机会和激励了众多的潜在产业，促进了整个地区国民经济的蓬勃发展，同时也解决了由于先期无序开发而导致的生态问题。其成功之处主要依赖于立法-规划先行的必要性，资金经营机制的保障性和管理机制的优越性。

二、扶贫项目再开发

（一） 扶贫项目简述

打赢脱贫攻坚战是贫困地区及贫困人口同全国步入小康社会的关键性战略之一，党的十八大、十九大及多次会议中都强调和明确了脱贫攻坚战的重要性及现实重大意义。国家多部门也不同程度为各地在实施扶贫过程中提供了若干指导性意见和建设性的路径方法。

在国家层面上帮扶和支持的扶贫项目有“光伏扶贫、旅游扶贫、构树扶贫和电商扶贫等”。各地省市也不同程度推出了形式多样的扶贫项目。通过国家、省、市的扶贫项目投资所获得利益将全部用于扶贫，这项惠民政策一定程度上解决了现实问题，对定向扶贫人群和贫困地区发展有着积极的推动作用。

（二）扶贫项目再开发

基于当下社会整体发展趋势和当前社会主要矛盾治理两方面，扶贫事业出现了阶段性和长期性的特质。阶段性指当下扶贫项目的进展和目标时间点的临近。长期性指扶贫事业的绩效在未来时期内的可持续性。对于扶贫项目再开发而言，处理好阶段性工作和做好长期性工作的任务安排是处理扶贫项目在地域经济结构中可持续发展的问题。即通过扶贫项目再开发减少贫困地区发展过程中的阻力，并增加扶贫治理后的影响张力。从以上的逻辑关系中可以看出扶贫项目再开发概念，指“在现有定向扶贫项目的基础之上，通过与其他扶贫项目、乡镇企业或者就近实体公司合作共同构成地域产业、形成经济综合实体，继而再次协助贫困地区扶贫项目的转型与升级，并与地域其他产业或部门形成一个有机体。综合实现贫困地域生产力、经济水平的可持续发展”。

从上述概念出发，需要科学评析扶贫项目本身在地域空间中与其他产业之间的关系，可分为短向扶贫项目与长向扶贫项目（见图1）；短向扶贫项目指在一定地域空间中可以自我完全或大部分消化，并且与整个地域空间的其他产业有紧密的联系。如乡村旅游等。长向扶贫项目指在一定地域空间中以完全输出或小部分自我消化，表现为域外供给。同时也有一种假象，前期出现短向扶贫项目的特征，而后期则明显出现长向扶贫项目的特征。主要受规模大小、资金投入比等的影响，也可界定为虚假短向扶贫项目，如药材扶贫等。如上分类的重大意义在于扶贫项目类别的划分能够较为明确地指出扶贫项目在地域产业结构中的发展弹性及与其他项目、产业的融合度。

图1 短向、长向扶贫项目

（三）永续发展

现阶段扶贫面临的主要问题是不可持续性和返贫新问题的出现。很多地区是依靠政府单方面的政策支持，造成众多地区扶贫尺度过大，政府财政“兜底”扶贫。我国农村地区大部分由于地理条件、资源禀赋等自然因素的制约，经济发展落后，当地财政存量不足。现实问题与治理期望值相差万里，一些地区为了展现政绩表现依然“超能力”实施救助，在发展扶贫和扶贫机制等方面存在远离实际运行能力，难以长久维系。同时，在扶贫治理方面存在着“盲人摸象”的现象。

在管理运行层面。如果仅靠政府单方面主导开发，往往会造成产业单一，而政府却担负起了更多的责任和义务，使得扶贫成果不可持续。实现高质量扶贫和扶贫治理绩效永续，政府前期的主导开发是必须的。与此同时，更应注重多项目的交叉和联合。

在资金运行层面。政府单方面的资金支持很难实现扶贫的可持续；一些地区不愿脱掉贫困村（贫困县）的帽子，依靠政府的财政补贴生活，这不仅没有实现扶贫，反而加重了贫困的现象。要积极探索引进社会资金与相关利益者交融发展，实现资金可持续运转。

在思想认知层面。政府的扶贫清单中，数据在一定层面上只能反映问题的一部分，不能只关注扶贫产业发展了多少，农民现阶段收入提高了多少，要从长远的角度关注整个区域产业发展融合的情况。同时，全社会汇聚发力，树立多元主体参与的理念，形成政府-企业-社会-市场同频共振的永续发展模式。

三、扶贫项目再开发的思考

（一）以多项目联合开发模式为重点

从扶贫项目再开发的概念及短向、长向及虚假短向扶贫项目概念出发，建立了多项目联合开发模式。即在一个地域贫困地区，往往会出现不同性质、不同方向和发展程度不同的扶贫项目。一个地域贫困空间内有若干个同质扶贫项目，一个或几个非扶贫项目和其他项目。这些项目之间往往表现为自身所处项目空间有紧密的联系性，延伸性，又与外域存在着某种模糊关系（这种模糊关系是基于扶贫项目本身在未来时间段内发展趋势而言的）。对扶贫区域空间范围内有直接关系，潜在关系。对于区域外可视为模糊关系，这是因为就扶贫项目本身而言存在规模、性质等方面的限制，一般情况下不具备与域外项目产生直接关系，但由于在未来的发展过程中，随着技术水平提高，规模效益的扩大等多重因素使得整个扶贫地域空间的项目具备多重关系。即地域空间中扶贫项目、非扶贫项目和其他项目组成一个地域空间中的多项目联合的组合体（见图2）。旨在通过多项目联合的方式形成地区利益组织网综合提升地域生产力及扩大区域产业需求有着积极的推动和整合作用，同时也保证了地域产业本身的弹性，继而使扶贫项目可能在地域产业结构中作为主要的角色并扮演着推动地域经济的主力军之一。多项目联合开发的方式在一定层面起着重构地域产业空间的作用。同时，将这种作用力尽可能地与市场接轨，与经济全球化接轨。

图2 多项目联合开发模式分析图

（二）以市场运维、政府主导，学科交融为抓手

在扶贫发展的实践中，要强调行政力量的主导性和政府作用的保障性。在以往行政主导型扶贫治理模式中，在行政方面利用政府的政策及财政支持来发展特色产业，利用其积累资金带动相关产业的发展，使得贫困人口的就业与再就业达到理想值。而实践证明，单纯的政府财政支持只能解决短期的贫困，并不能从根本上解决贫困。问题的关键要处理好、引导好扶贫项目本身在地域空间中自我成长，自我成熟，而市场运行机制的巨大推动作用和调节作用又是前者生命力最为至关重要的因素。

在脱贫攻坚过程中利用单一的模式开发效果是不理想的。从根本上解决贫困问题，提倡运用多元模式进行综合规划、开发和管理。在规划层面。在处理区域扶贫的过程中，既要对整个区域做一个整体区域性规划，又要对其进行分层、分类安排。在运行层面。不能依靠政府有生力量运行，要积极“输血”，引进一些企业管理模式和放开市场这只手。此外，多学科的交融、协调与研究也是推动解决贫困的有效方法之一。众所周知，在一个地域范围之内，往往有地域性高校、研究机构等，通过与其嫁接培养一支服务于地域扶贫的学术组织，并与整个地域形成共享共管的管理平台。

市场运维-政府主导-学科交融的管理机制模式的科学性还要凭借所在地区情况进行试探性探索，不能大范围损害原有定向人群及地区的利益关系链。

（三）以域内消化、域外供给为路径

从贫困地域扶贫综合项目的类型来看，表现为短向扶贫项目、长向扶贫项目与虚假短向扶贫项目。短向扶贫项目与地域其他项目综合主要服务于该地域的需求；即“域内消化”。而虚假短向扶贫项目由于前期规模、管理等方面的制约，造成与短向扶贫项目的同质表象，即也表现为域内消化。但是，虚假短向扶贫项目后期会成长为长向扶贫项目，这与长向扶贫项目的发展历程有着本质的区别，但最终都表现为域外供给。其中，最为重要的是扶贫项目所在地域空间中与其他项目之间的融合。判定“扶贫项目”的发展趋向，关系到扶贫项目，定向扶贫人群在后续发展的问题。这主要以扶贫项目本身的特质及规模大小、区位条件以及整个地域空间项目联合的紧密度和整个地域空间项目产品的内外需求关系紧密联系。诚然，处理好域内消化、域外供给之间的关系，最终与项目本身特质及项目所在的地域空间中的实际情况有着密切的关系。这是一个长期性的战略调整，不能一蹴而就。值得提醒的是，“域内消化域外供给”的策略方法更加注重扶贫项目所在地域空间整个相关产业结构的取向，而并非专指扶贫项目本身在所在地域空间中的供给关系。