机构改革背景下的规划信息化

■ 郑文裕 许大为 王时光 顾 韩

（作者单位：东北林业大学、哈尔滨市城乡规划编制研究中心）

伴随着国务院机构改革方案出台，很多城市加快了国土、规划等职能部门机构整合的步伐，各地市自然资源局相继成立，陆续开展国土空间规划体系建设工作。国土空间规划不同于简单的多规合一，具有国土与规划空间融合的特点。部门的合并，并不是把人权、事权简单地堆积起来，而是职能、业务、信息化等各方面的重组与整合。如何结合国土空间规划体系特性分析，利用新技术服务新机构平台规划信息化发展，已成为领域内研究的热点问题。

一、现状回顾

（一）国土空间规划体系改革

空间规划体系是以空间资源的合理保护和有效利用为核心，从空间资源（土地、海洋、生态等）保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面为突破，探索“多规融合”模式下的规划编制、实施、管理与监督机制。空间规划体系是厘清各层级政府的空间管理事权，打破部门界线和整合各部门空间责权，从社会经济协调、国土资源合理开发利用、生态环境保护有效监管、新型城镇化有序推进、跨区域重大设施统筹、规划管理制度建设等方面着手建立的空间规划。建立国土空间规划体系，是自然资源部门实施空间规划体系的具体方法。

国务院机构改革后，由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制的职责，通过资源和事权的整合改善过去条块分割所带来的弊端。因此构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，成为城乡规划改革的焦点。各地市国土空间规划体系改革并非过去简单的“多规合一”，而是在统一平台下实现空间治理体系，提升规划信息化水平。

（二）多规合一的数字化转型问题

自1999年“数字国土”工程和2004年的“金土工程”，到2009年原国土资源部明确提出抓好国土资源“一张图”的建设，再到2018年国家组织机构改革成立自然资源部要求建立国土空间规划体系，我国的多规合一发展经历了从无到有，从平面到空间的转变。近年来随着GIS技术、云计算、大数据技术日趋成熟，利用新技术分析处理海量数据已成为各地市多规合一平台的主要技术手段。机构改革后，新自然资源部门存在国土和规划数据并行的状况，原平台已从“多规合一”向“1个空间规划+N个专项规划”转变，在规划信息化过程中，存在以下问题：

1.数据坐标不统一,数据标准不完善

原国土局采用西安80空间数据坐标，原规划局采用城市坐标系。二者均积累了大量的数据，种类繁多，但是数据之间缺乏关联。亟待统一国土空间规划坐标系，建立一套数据标准，打破国土规划数据层面堡垒。

2.应用系统丛生，信息孤岛浮现

原国土局和原规划局在信息化建设过程中，形成了大量技术路线各异、功能重复、相互独立的应用系统，割裂了业务的连续性，形成了“信息孤岛”，需对国土规划应用进行整合。

3.规划审批对接管理难，两规矛盾突出

原国土局和原规划局各自独立审批多年，积累大量各自标准的规划审批数据，两规矛盾突出。新组建的自然资源部虽有利于统筹国土资源规划和城乡规划两方面的落地工作，但需要通过信息化手段促进土地与规划审批程序对接。

二、特性分析

（一）数字化+规划

数字化+规划，一般称为数字规划，是以数字化平面为切入点，构建一组以管理为目标的数字化信息系统，从而有效支撑面向国土空间规划智力能力的现代化新型规划编制管理体系转型。

数字规划在我国的发展显得较为滞后。一方面，国内对数字规划的概念并无统一定义，各个城市、各个行业从自身需要出发，提出的概念与建设内容各有侧重，发展不成体系，也无统一评价标准；另一方面，我国对数字规划的理解和应用大多处于信息管理阶段，没有深入挖掘数字规划的内涵，更无各行业、各单位数字规划相互共享应用的探索，没有从更高层次上发挥信息技术对规划编制、审批与监督的支持作用。

在国土空间规划过程中，引用的数字规划不仅是规划数据成果管理系统，而是向业务流程数字一体化的数字化规划管理系统，数字化+规划是面向业务的发展方向。

与传统规划不同，数字规划以数字信息作为主要的媒介。它不仅能够完成传统规划的工作内容，而且会在传统规划的基础上进行拓展，并在技术方法、工作方式上形成质的飞跃。数字规划的本质是规划，它要做的仍然是解决规划领域本身的问题，如确定发展目标、体系结构、资源利用、空间布局、各项基础设施建设等。只不过随着数字化的发展，规划内容将更多地包括全面信息化所涉及的技术和相关基础设施的建设。在手段上，诸如现状信息的获取、现状分析、发展预测、动态分析等都将主要建立在数字信息基础设施、时空数据设施、规划信息系统以及大量分析模型的基础之上。对于推进国土空间规划体系具有重要意义。

（二）互联网+规划

互联网+规划，是以“数据工作室”为切入点，开发国土空间规划在线大平台，连接规划编织者、管理者、专家和公众，推动国土空间规划民主性和阳光型，服务于各级政府与公众，从而推动规划新理念、新方法的落地。

互联网+规划是运用互联网连接思维，调动各地区各部门积极性和主动性，推动政务服务跨地区、跨部门、跨层级业务协作。为政府职能部门和政务参与单位提供高效、边界的企业级“互联网+规划”服务，让单位少跑路。开展众创、众包、众扶、众筹等多种方式，借助社会资源和智力，加快规划编制服务方式、方法、手段迭代创新，形成助力于新一轮规划编制工作的规划“O2O”模式。互联网+规划，在各地市原规划局和国土局已经实施多年，数据流转顺畅，一般平台从批前公告、批后公布入手，在项目现场公示牌上加入二维码供扫描，实现线上线下真实公布、阳光规划，是现阶段互联网+规划的主要手段。自然资源部门机构整合后，应大力构建国土空间规划管理平台，构建国土空间规划互联网+体系，通过国土空间规划数据中心，全面实施建设项目电子化报建、智能化审查、信息化审批工作。互联网+规划是一种先进的业务模式，理论上可以实现国土空间规划审批全流程网上运行，行政权力事项全流程对接政务服务。

以政府批后公示为例，通过互联网+规划服务，可以查询批后规划公布牌，建设单位、建设地点、项目名称、规划许可证号等项目相关内容，还可以附加实拍的现场公布图。把批前批后现场照片文档整理在一个二维码内，一个企业对应一个二维码，视频、语音、文字、图片等资料均可上传，无限制容量。以往大部分项目会有几十张公示图纸需张贴，但公示牌版面有限，如今通过扫描二维码就可以查阅相关资料，解决了公示不完整的问题。互联网+规划是“最多跑一次”改革在各地市国土规划系统中的创新和实践，不仅提高了公示效率，简化了手续流程，规划更公开、规范。

（三）智能化+规划

智能化+规划，一般指智慧城市建设工作，是智慧规划和智慧国土等内容的技术融合，是国土空间规划管理的理想方式。综合运用大数据、人工智能等技术，建立数据湖，构建规划知识图谱，制定智能化技术规则，在规则允许范围内开展智能化服务，并推进城市体验、评估等方面的应用开发，推动国土空间规划管理人员向基于数据决策的转变。

智能化+规划在未来城市的国土空间规划和治理方面，促进城市国土空间管理进入了大数据时代，传统的城市规划知识是设计空间和形态，但容易忽略在空间和形态背后有着流动的生命，过去，看不见这些生命的流动状态，比如只看见城市的桥、路，但看不见上面走过多少人。现在通过智能化+规划方式，应用大数据技术，我们可以看见所有人流的轨迹。当这些人流轨迹显现的时候，城市设计的合理与否便得以验证。所谓的智能化+规划，就是把这种天时地利人和通过数据串联起来，最终形成多维合一的效果，这样，我们的城市设计和城市规划才能变得更加智能，满足国土空间资源的合理规划要求。

智能化+规划从得到信息开始，经历回顾数据、洞察分析、前瞻预测，最后到优化设计的过程，具有难度递增的特性，已经从过去城市描述性分析、现在诊断性分析，发展为预测性分析和诊断性分析过程。自然资源部门机构整合后，在平台建设方面，也需要从过去的部门数据多规合一到部门协同管理转变，过去部门数据分析到现在的全系统影响分析，结构优化方面，政策调整反推数据汇总，形成数据全生命周期的良性循环，最大限度提高数据服务效能。

以上海城乡发展战略数据平台（简称SDD）为例，该项目是上海2035总规成果之一，SDD以空间落地为特色，服务城市发展要求和宏观决策的战略数据管理与应用平台，项目建立的综合数据库整合了空间数据、新兴大数据级资料数据，形成了丰富的数据目录。应用支持平台动态、资料报告、图表数据、空间数据、指标监测、模型数据的汇总展示，为业务人员一站式提供多种类型数据的自主浏览、查询、调用、空间分析和在线制图功能。智能化程度较高，为城市规划编制与管理提供基础支撑，为国土空间重大政策制定和重大项目规划提供决策参考，为城市运行与发展提供监测依据。该项目获2018全国地理信息产业优秀工程金奖。

三、新技术应用

（一）BRM-业务规则管理技术

在审批过程中需要遵循的规划，智能判断，属于执行级智能技术。业务复杂度的提高很大部分是业务规则的复杂度在提高，规则可帮我们敏捷应对变化的需求。业务规则管理（Business Rule Management，简称BRM），是将业务逻辑当作结构化的对象进行处理，使复杂的业务逻辑变成一条条简单的业务规则，而将业务规则之间的复杂逻辑关系交给规则引擎去处理。在实际应用中，通常在业务流程或业务应用中内置规则服务，通过规则服务帮我们实现智能决策。在技术实现上，需针对业务做全面梳理，形成规则体系，再对业务规则建模实现，并在规则管理中心中对规则进行管理。

在国土空间规划领域应用BRM-业务规则管理技术，是对国土空间规划业务进行梳理的过程。通过业务流分析、数据流分析、业务规则分析、业务组件建模方式，对业务现状进行梳理，可以统一坐标和数据标准。通过差距和重叠分析、信息化顶层设计制定，对业务现状进行梳理，建立统一的国土空间规划管理体系，在国土空间规划业务规则内，最大限度发挥应用效能。

（二）BIM-商务智能管理技术

用数据仓库技术、展现技术，体现管理级的业务智能，促使我们从OLTP事务性系统转向OLAP分析性系统，从单一业务管理向多元商务智能发展。商务智能管理（Business Intelligence Management，简称BIM），是一套完整的解决方案，用来将数据库中现有的数据进行有效的整合，快速准确地提供报表并提出决策依据，帮助使用者做出明智的业务决策。通过对数据的处理、分析实现数据价值的挖掘，可以科学平衡两规矛盾差异。此过程重要的一环为数据仓库建模，主要分为四个阶段：业务模型、领域模型、逻辑模型和物理模型阶段。业务模型主要解决业务层面的分解；领域模型主要是对业务模型进行抽象出来，产生领域概念模型；逻辑模型主要是将领域模型中的概念实体与实体之间关系进行数据库层的逻辑化；物理模型主要是针对不同关系型数据库的物理化以及性能等技术设计。管理级业务智能上的应用主要有：领导驾驶舱、单个专题的分析（如项目全生命周期信息展示）等。

在国土空间规划领域应用BIM-商务智能管理技术，是对国土空间规划业务进行管理的过程。通过业务数据、空间数据、资料数据、新兴数据等内容进行信息挖掘，可以得出一系列规律信息，通过一定的规则对这些信息进行分类整理，生成目录后，我们认为可以通过目录条目，智能化管理国土空间规划数据，从源头上减少两规矛盾的出现，更具有实际效能。

（三）AIM-人工智能管理技术

AIM-人工智能是结合大数据技术、认知计算算法等，帮助做到决策级业务智能，此技术已经成为未来的制胜点。人工智能的目标是增强智能，而不是替代人类。人工智能管理（Intelligence Augmentation Management，简称AIM），是人工智能化对数据进行管理、控制、分析、应用的增强服务，更趋于科学性。一般执行级业务职能大部分需要靠编程实现，而AI决策级业务智能往往需要靠机器学习才能具备智能，需要足够的案例学习，通过不断改进算法模型，逐步增加系统的智能程度。

自然资源部门机构整合后，国土空间规划数据管理部门多规合一，人员流动到新的岗位，面临技术流程调整的适应期。引用AIM-人工智能管理，从顶层管理系统应用，解决了机构整合后原有系统应用多、业务不连续的问题，利用人工智能提示可以合理合规调用平台功能，极大缩短人员适应期，根据规则辅助业务。例如国土空间规划应用案例中的智能申报系统，通过刷脸技术、自动认证和获取申报材料，而无需申报人携带一堆材料，按照系统对已成功申报人的材料分析，快速给出提示，只需申报人确认材料即可，极大减少了审批人员的工作强度，提高工作效率。

四、展望与思考

（一）国土空间规划体系改革，推进“一张蓝图干到底”

统一数据标准、微服务系统架构、国土规划业务全贯通、同窗受理联合审批、二维码条形码串联业务办理的全过程，统一数据平台解决了数据坐标不统一、数据标准不完善的问题。国土空间规划数据一体化，编制一套数据标准，内容包括大类、小类、子项，整合了海量现有国土与规划数据之间的互通共享。国土和规划在空间应用一体化，通过封装底层组件，暴露所有组件服务，让服务无处不在，初步形成微服务框架，与现有应用和服务对接，消除了部分信息孤岛。打造了航母级别国土和规划一体化系统，为国土业务和规划业务，甚至是矿产业务、测绘业务的审批和管理提供信息化支撑。

国土空间规划一体化实现国土规划业务联合审批，政务办一次收件，联合审批提高证书审批发放效率，缩短办案时间，可以提高对外服务效率。融合CAD、GIS技术，在国土和规划业务流转过程中，经办人员可以同步完成红线绘制、方案审查、规划分析、压占分析、现状核查、成果查询等相关图形操作，实现各业务主办处室的业务协同、各类资源实时共享，实现国土规划业务图文一体化办理。加入防控规则，建立防控体系，全面梳理业务办理过程中的廉政风险防控规则，按照提醒、强制、锁定进行分类，并明确每个风险点的检测范围，将廉政风险融入业务审批，做到精准检测、智能防控，实现一体化的廉政风险防控。

（二）大数据等技术助力空间规划和行政审批体制改革

大数据时代，国土规划数据呈几何数字增长，海量数据面前，BR-业务规则、BI-商务智能、AI人工智能技术的诞生极大帮助了国土规划数据管理部门推进空间规划编制和行政审批事项改革，提高工作效率。在国家推行“最多跑一次”行政审批事项体制改革的工作中，利用大数据等技术，不仅仅是推进规划信息化改革，更多是促进业务流程合理性。

（三）行政审批体制改革，优化营商坏境

通过BR-业务规则、BI-商务智能、AI人工智能技术在国土规划领域的良好应用，极大提高了行政审批效率，加快项目落地。通过新技术应用推进审批流程再造，删繁化简，实现政务服务精准供给。结合国土空间规划的特性，创新内部运行机制，有效压缩内循环时间，加速建设项目行政审批，优化营商环境。通过新技术可以建立并联审批窗口模式，实现业务大融合，服务大优化，切实方便公众办事，提升对众服务能力，让公众满意，真正做到便民惠民。通过新技术的运用，数据挖掘更加合理，提前协调矛盾，进行项目储备，实现项目在审批阶段精简环节、优化流程、压缩时限，使建设工程项目早落地、早投产、早收益，极大降低了国土与规划间制度性交易成本，进一步激发社会和市场活力，达到优化营商环境的目的。

自然资源部门机构整合后，规划信息化更多是面向业务流程与服务，政府数字化转型下的规划信息化的发展趋势，规划涉众将从线下转为线上，国土空间规划从静态到动态，信息技术从“自动处理”到“自动理解”、国土规划行业的信息化将从规划的信息化走向“信息化+规划”，这也是未来我们需要深入研究的方向。