国家级新区发展阶段及思考

2019-11-20 03:46■冯奎

城乡建设 2019年21期

■ 冯奎

国家级新区承担着国家改革开放重大战略任务。目前，国家级新区已取得显著的成就。面向未来，对国家级新区价值目标与实现路径进行新思考。

国家级新区的发展阶段

中国的新城新区已经构建成一个系统。其中，国家级新区是龙头，高新区、经开区是两翼，其他各类型的新城新区是重要的支撑力量与组成部分。截至目前，我国有19个国家级新区，有国家级开发区552家。其中，国家级开发区中经济技术开发区数量最多，达到219家；高新技术产业开发区和海关特殊监管区，数量为156家和135家；边境/跨境经济合作区与其他类型则数量较少，分别为19家和23家。宽泛意义上，地级城市以上其他类型的新城新区总计3000个。国家级新区是新城新区的体系的龙头，研究国家级新区对于整个新城新区来说，都具有重要意义。国家级新区与中国改革开放、与中国现代化建设进程密切相联。如果从1992年设立上海浦东新区开始算起，国家级新区已经走过将近30年。这30年中，国家级新区大致经历的四个阶段：

第一阶段（1990-2009），为落实深化改革、实行对外开放的重大部署，国家批复上海浦东新区和天津滨海新区，形成了今天新区体系的龙头。

第二阶段（2010-2013），为培育新的区域增长极，国家在内陆、东部沿海、西北、南粤布局，相继批复成立重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州和广东广州南沙4个新区。

第三个阶段（2014-2016），为引领经济发展新常态，优化新区布局，国家有关部门进一步完善新区设立管理办法和支持政策，国务院相继批复12个新区，其中2014年、2015年各批复5个国家级新区；2016后批复长春新区、赣江新区。

第四个阶段（2017年4月以后），批复雄安新区。将雄安新区提到与深圳经济特区、浦东新区同等的高度。雄安新区要建设非首都功能疏解集中承载地，是千年大计、国家大事。

回顾国家级新区的发展历程，可以形成如下基本判断：一是国家级新区重大布局基本结束；二是形成了大规模的存量发展资源；三是受各种因素影响，新区发展出现了差异化、分化现象；四是浦东新区为龙头，引领国家级新区再出发；五是雄安高度、雄安质量引领国家级新区建设模式的转变；六是新区面临重大使命、重大机遇、重大挑战。从2020年再到本世纪中叶即2050年，中国将要建成社会主义现代化强国，国家级新区也即将迎来新的30年。如果从前后60年的历史来看，国家级新区主要又分为两个阶段。前30年基本完成重大布局；后30年主要任务是释放潜能、激发动能，实现引领。

目前，除已经设立的19个国家新区外，还有一些地方在积极申报国家级新区，包括武汉长江新区、合肥滨湖新区、杭州大江东产业聚集区、沈阳沈北新区、郑州郑东新区、石家庄正定新区、南宁五象新区、济南黄河新区、襄阳东津新区、中山翠亨新区、唐山曹妃甸新区、乌鲁木齐新区等等。目前大规模批准新区的时代已经过去，未来仍会有高质量的新区获得批准。待批的新区与现有国家级新区所面临的任务是面向2050年的新思考。

国家级新区的思考

（一）价值目标的思考

国家级新区担负着推动国家改革开放的重大使命，一定意义上也是“国之重器”。我们需要思考的问题：国家级新区所包含的国家利益在哪里？国家交付的任务是什么？国家级新区的必要性在哪里？这个问题之所以重要，是因为关于国家级新区数量越来越多，规划、建设方式出现了一些新现象。比如说：原先是国家作为发起主体，现在是推动主体渐渐由国家转向地方。新区设立现在的基本程序是：地方申报-国家审批-地方落实。原先是国家级新区本身就是一项重大国家战略，现在变成地方落实国家既有重大战略的载体。原先是着眼于全国布局，现在变成各省分配，每个省都强调不能落下，都争取获批国家新区。

（二）规划技术的思考

国家级新区需要三个方面的思考，分别是过去时、未来时、现在时。

首先，战略层面之下的技术思考。这个思考主要针对过去一些地方获批国家级新区，在“战略”研究上相对充分，但战术研究仍有不足，一些问题如区域选址、目标规模、空间布局、开发时序等等并没有完整解决，现在需要思考、研究。

其次，面向未来的情境思考，这就是将来时。未来30年，一系列重大的变化将要发生，比如国家空间战略正在调整，新技术应用也带来巨大变化。而这两者叠加，将带来空间发展的深度调整，需要思考。

第三，战略协同的推演思考，这是现在时。党的十九大报告42次提到国家战略，可以说我们面对一个战略的年代。我们现在不是战略少了，而是这些战略如何协同。具体到国家级新区来说，就是各类战略如何能系统集成，为国家级新区所用？

（三）实现路径的思考

实现国家级新区的既定目标所面临新的路径选择。一个重要的方向是新路径中一些重大关系的再平衡。比如老城区与新区的关系。过去新区的人口增量既来自于老城区也来自城市以外地区，但现在这些人口从哪里来？许多新区规划了300-500万人，如何实现？又如生态与经济的关系，就是青山银山如何变成金山银山？再如投资与增长的关系。多数年份，国家级新区固定资产投资增速都超过地区生产总值增速。个别年份，固定资产投资增速是地区总值增速的5倍以上。债务与金融风险累积在有的新区已有所累积。旧有的发展之路，能否持续？

（四）动力机制的思考

旧的机制部分落后、部分失效。比如当初有些国家级新区虎虎生威，但现在出现了不同程度的形式主义、官僚主义，效率降低、新的机制尚未形成。法治化、国际化、市场化的机制体制是方向，但还没有成为完整的系统。面临其他创新空间在机制上的竞争，这是指在由旧到新的动力机制转换过程中，一些小型化更易创新的空间，它们的体制机制优势往往更加突出，而国家级新区则显得有点老态龙钟，在某些方面甚至还比不上具有引领性地位的开发区或城区。国家级新区新一轮发展，就必须实现动力变革、效率变革、质量变革，这需要深入思考。

哈尔滨新区

（五）协同治理的思考

国家级新区涉及国家、省、城市政府，既有国家战略意图，又要充分发挥市场化机制的决定性作用。多重力量在不同时段，有不同的交叉协同运作方式。国家级新区的改革发展，是现代化协同治理的考验。我们因此需要着力思考：如何建立国家级的决策与议事协调机制；如何实现重大战略的协同；如何实现国家战略目标与市场化机制的协同等。总之，通过这些目标、规划、路径、机制、治理的再思考再行动，推进国家级新区实现高质量引领性发展，在提升国家竞争力、带动经济增长、促进区域协调、加快转型发展、推动改革开放等方面，国家级新区必须成为引领性的空间。

国家级新区高质量发展的路径

中央、国务院和国家有关部门高度重视国家级新区发展，国家级新区已取得显著的成就，面向未来，国家级新区在改革开放中将发挥更大作用。

首先，更好地发挥国家主导作用。一些新区的管理体制经历多部门共管、省里主管、省会城市主管等变化。探索必不可少，但反思中也可看见国家级新区推动力不够、体制易变反复等问题。国家战略需要做实，就应更好地发挥国家主体在战略目标制定中地位，发挥其综合协调及推动作用。

其次，主线应更加明确。释放存量是基础，提高质量是根本，发挥能量是目标。当前及今后一段时间，可能还会有新区获批，但应把重点放在激活存量资源上面。尽快推广国家级新区可复制可推广的经验，其他各类功能区充分借鉴与集成已有经验。

第三，重视发挥国家级新区在区域协调发展中的作用。一部分国家级新区已具备成为区域协调引擎的作用，还有一些新区的体量与动能不足以成为引擎，应规划制定发展路径，最大限度地发挥国家级新区核心引擎作用，带动区域中心城市、促进区域协调发展。

第四，以战略协同的方式来推动国家级新区。新区与自贸区、科技创新区等需要联动发展。国家级新区与其内部或外部的高新区、经开区要同城互动。19个国家新区之间也要加强协调联动，要充分发挥战略协同的联合优势，以国家级新区促进形成带动大改革、大开放的局面。

第五，拥抱新产业革命，重点是推动找到经济增长的新动能、新路径。应结合国家级新区的区位、功能定位、现在产业基础、未来目标综合判断形成未来具有绝对优势力量的产业发展方向。在新产业革命中找准地位，尤其是在发展实体经济上夯实基础。

第六，持续优化空间，推进产城高水平融合。一些面积和人口规模较大的国家级新区，应明确实施大城市战略，加强公共服务能力建设。同时，优化国家级新区的空间结构，推动紧凑型空间布局与建设。注重都市圈、组团、特色小镇、一刻钟（或半小时）生活圈、创意空间等空间策略的运用。

第七，充分释放体制机制活力，形成新型治理架构。处理好新区与老区、新区与开发区高新区、新区与街道、新区与新城等等关系，释放活力。新区作为最自由最有活力的经济体，应探索包容性、灵活性更强的体制机制。

第八，打造国际化营商环境标准，引领新区发展。深刻融入一带一路，充分借鉴自贸区的做法，建设市场化、法治化、国际化营商环境。

（作者系中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长）