新时代背景下森林生态产品有效供给途径探析

曾紫芸 章露兮

摘要：指出了新时代背景下，森林生态产品顺应新时代人们对美好生活的高质量追求，肩负着保障人们健康生活、维护生态环境平衡和化解社会主要矛盾的重大使命。通过对森林生态产品概念、属性的分析，从新时代下森林生态产品新需求的视角，探析了已有的森林生态产品“政府型供给”与“市场型供给”模式，发现其分别存在“供给效率低、产生经济效益与生态效益的矛盾，政府负担过重”与“产权模糊不清、市场供给广度深度不足、市场价格机制不完善”的问题，并据此提出了增加森林生态产品有效供给的相应建议，以期为森林生态产品供给政策的制定提供参考。

关键词：新时代;森林生态产品;有效供给

中图分类号：F326文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）14-0298-04

1引言

新时代背景下，人民群众对生态产品的需求持续增加。而当前我国社会经济发展虽已取得明显进步，但同时还存在着资源短缺、水土流失、生态失衡等一系列问题，生态产品的供给能力日益下降，阻碍着人们美好生活的实现。党的“十九大”明确提出要“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的美好生态环境的需要”。生态产品成为“两山”理论在实际工作中的有形抓手，是绿水青山在实践中的代名词，也成为习近平生态文明思想的核心。森林作为地球上最重要的生态系统，为人类提供优质、有效的森林生态产品。然而，由于森林生态产品的供给渠道单一、服务提供者无法得到完整的森林生态产品产权等原因，森林生态产品供给缺乏并成为了制约我国生态文明建设的一大瓶颈。通过对森林生态产品概念、属性的分析，从新时代下森林生态产品新需求出发，探析了已有的森林生态产品供給模式及其问题，提出了增加森林生态产品供给的建议，以期为森林生态产品供给提供决策参考。

2森林生态产品概念及属性

2.1森林生态产品的概念

就生态产品而言，国外学者并没有提出与之相一致的名词，而是更多地将生态产品定义为生态服务，即人类从生态系统中获得的惠益，具体包括生态系统提供的供给服务、调节服务、文化服务以及支持性服务。国内学者对生态产品尚未给出统一标准，形成了各家之说，主要有三种：一是认为生态产品与物质产品、文化产品相对应，都属于人类赖以生存的必要条件。二是根据《全国主体功能区规划》（国发[2010]46号文）中定义的，生态产品是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素。这一观点扩大了人们对生态产品的认识范围，是一种广义的内涵界定。三是将生态产品定义为“环境产品和服务”，包括物质产品和精神文化产品两个层面，又进一步扩大了生态产品的外延。

在笔者看来，生态产品包括物质服务、文化服务以及调节支持服务。就目前环境日趋恶化的情况来看，绝大部分的自然要素所提供的调节支持服务绝不仅是源于自然的产物，同时也是人类主动治理改善的结果，蕴含着“人类的劳动”。

森林生态产品即人类通过劳动使森林发挥生态功能所产生的可以优化生态状况的无形产品。森林生态产品供给则是指供给主体通过投入人、财、物等生产要素，以一定的供给方式向周围环境提供森林生态产品的过程。

2.2森林生态产品的属性

森林生态产品既是特殊的公共产品，又具有区别于其他公共产品的特点。

（1）商品性。森林生态产品既是自然再生产的过程，也是经济再生产的过程，具有价值和使用价值的统一。从价值属性看，森林生态产品凝结着生产森林生态产品的过程中所必须的一般的、无差别的人类劳动;从使用价值属性看，生态产品既可以供应木材等生产和生活资料，满足人类物质化需求，又可以满足人类休闲旅游、陶冶情操等精神化需求。

（2）整体性。一方面，森林生态产品提供的各项服务难以分割;另一方面，消费者在消费森林生态产品时，难以把森林生态产品分割进行消费，不同地区所提供的森林生态产品也不同，如大面积森林形成的碳汇，其作用只能在一定的区域发挥，即其可供消费的范围是有限的。

（3）多元性。从森林生态产品的供给者来看，森林生态产品供给具有多元参与的特征，以政府供给为主，同时激励社会、市场上共同参与;从森林生态产品的价值来看，其具有经济、生态、文化和社会等多元价值。

3新时代下森林生态产品的新需求

3.1人民追求优质生态产品的需要

在正确认识我国当前生态环境现状的基础上，党的“十九大”报告指出，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多的物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多的优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”，充分体现了增加森林生态产品供给的迫切性。从民众对美好生活的追求来看，生态产品仍处于供小于求的失衡状态。在森林生态产品供给明显短缺的情况下，政府部门必须完善森林生态产品供给机制，增强森林生态产品供给能力。

3.2政府供给侧结构性改革的需要

从政府提供高质量公共服务方面来看，我国推动供给侧结构性改革的一个目的是通过推动生态供给侧主体结构性改革以改善生态环境。在生态环境保护_T作中，供给侧结构性改革将重点放在如何提高生态环境的质量，意在通过提高公众参与程度来丰富生态产品的供给，从而不断提升群众的获得感和幸福感。因此，提升森林生态产品供给能力是适应经济新常态和社会主义生态文明新时代的重要选择。

3.3我国生态文明建设的需要

生态产品的提出是我国在生态文明建设理念上的重大创新。作为全人类共同享有的公共产品，森林生态产品的消费受代际分配因素的影响，其供给状况和消耗状况不仅关系当代人利益，而且还关系到人类可持续发展的需要。因此，政府必须参与到森林生态产品的供给中，解决生态产品消费的代际分配问题。同时，一国生态产品的供给和消费情况不仅牵连着本国人民的利益，也牵连着其他国家人民的利益。提供更多优质森林生态产品也是新时代背景下构建“人类命运共同体”的应有之义。

4现有森林生态产品供给方式存在的问题

4.1现有森林生态产品供给方式

目前我国森林生态产品供给方式主要有“政府型供给”和“市场型供给”两种。

4.1.1政府型供给

单纯依靠市场机制的自发调节，难以使生态产品私人供给在短期内获得社会平均利润。这就要求政府作为完成森林生态公共产品供给任务的组织者，充分发挥政府的基础主导性作用，实现森林生态产品供给与需求的均衡状态。政府实现森林生态产品供给，主要有政府直接供给、政府财政购买、森林生态补偿三种形式。

（1）政府直接供给。政府直接供给是指政府将需要保护的森林通过直接划分生态公益林，通过纳入国有林场管理或林业生态工程，如建立自然保护区、森林公园等方式进行统一管护，以此来增加森林生态产品供给。

（2）政府财政购买。政府通过财政方式直接购买公共产品服务来实现森林生态产品供给。一方面，政府对于重点生态区位内的商品林通过用公共财政进行赎买使这些商品林木资源转变为公益林，从而达到森林生态产品有效供给的目的。另一方面，政府将生态脆弱区的林木以合同形式外包给国有林场或者其他国有森林经营单位、专业营林公司以及护林员进行专业化的管护以减少人类活动对森林生态产品的干扰和破坏。

（3）森林生态补偿。森林生态补偿是指政府设立生态补偿基金，通过间接购买的方式凭借政府财政能力和宏观调控，通过转移支付对森林看管、培育和巡护等森林生态产品供给者给予经济补偿，从而调节森林生态产品供给者与需求者之间的权利义务关系的制度。

4.1.2市场型供给

政府直接供给森林生态产品具有很强的约束性，易受到消费者行为及官员自身的影響，具有明显的效率低下问题。目前我国也在探索有效的政府供给为辅、市场供给为主的森林生态产品供给方式，主要包括森林生态产品市场交易、森林生态产品产业化经营、政府特许经营三种。

（1）森林生态产品市场化交易。通过明晰产权把森林生态产品价值价格化，可在一定程度上对森林生态产品的生产者进行一定的“补偿”。如林业碳汇，通过市场激励发展中国家发展林业，通过森林的多元性生态功能供给森林生态产品，用市场化的手段来保护森林，进一步提高供给森林生态产品的能力，

（2）森林生态产品的产业化经营。森林生态产品产业化经营是指通过把“生态+”理念贯穿产业发展全过程，可通过利用特有的自然条件建设森林公园、发展森林生态旅游业等形式，探索出一条森林生态产品有效转化为经济价值、生态资源转化为生态资本的路径。

（3）森林生态产品的政府特许经营。森林生态产品项目特许经营以追求项目负责人经济利益最大化为目的，但生态产品供给特许经营与其他模式存在根本差别，其是指政府部门以项目的生态可持续性发展为前提，采用合同约定的方式，允许被特许人从事特定森林生态产品生产的商业经营模式。

4.2现有森林生态产品供给方式存在的问题

4.2.1政府型供给存在的问题

（1）政府失灵导致供给效率低下。一方面，考虑政绩因素的影响，一些地方政府会忽视经济效益与生态效益并重的理念，在一定程度上舍弃生态效益来追求GDP的增长。另一方面，政府官员及特殊利益集团出于追求自身利益最大化的目的，可能进行“权力寻租”以获得政府投资和政府财政补贴，也使生态产品供给量与政府供给生态产品的成本之间出现偏差，同时降低社会整体效益。

（2）产生生态保护与林农利益之间的矛盾。政府对生态产品的供给是通过划定生态红线、改善生态环境服务等来进行的，利用严格的生态保护制度强制约束人类经济行为对自然生态系统的破坏。但同时，人类物质生产能力不断提高，其开发自然的能力也越来越强，传统的森林生态产品保护的制度已经不能有效满足人类的生态需求。

（3）政府财政负担过重。对于较发达的地区来说，政府财政资金压力较大，地方财政筹集资金有限。为实现森林生态产品有效供给，还需要投人巨大额度的资金，资金缺口大。至于经济欠发达地区，则面临着“吃饭财政”的窘境，更难以承担供给森林生态产品的重任。

4.2.2市场型供给存在的问题

（1）森林生态产品产权模糊不清。“清楚的权力界定是市场交易的先决条件”，而我国森林资源和森林生态产品所有权界定不清，则容易使森林生态产品的供求双方无法明确各自的权力与义务，大大减少了市场主体参与到生态产品提供中的积极性，同时阻碍了市场上资金的投入。

（2）森林生态产品市场供给广度深度不足。一方面，我国在森林生态产品的市场化供给总量有限。目前。我国在市场准人、行政审批等方面开展严格的审查调查，森林生态产品市场供给受到限制，供给总量严重不足。另一方面，我国在区域的森林生态产品的市场供给存在不均衡现象。大部分市场集中在经济较为发达、市场化条件较为成熟的地区或城市，而经济欠发达地区，由于环境保护滞后和政策支持力度不足等原因，得到的森林生态产品相对较少。

（3）森林生态产品市场价格机制不完善。价格的形成必须以价值的确立为前提。要确定森林生态产品的价格标准，首先必须对其价值有准确评估。但考虑到森林生态产品涉及生态环境的特殊性和复杂性，价值度量操作难以实现。

5增加森林生态产品有效供给的建议

森林生态产品的“公共属性”使得政府必须在供给主体中占领导地位。而企业经济人动机以及消费者对生态产品的迫切需求使生态产品的市场供给成为可能。增加森林生态产品供给，重点是要使森林生态产品的外部性通过政府供给、市场供给两者相互融合的方式内部化，确保森林生态产品持续稳定供给。

5.1政府层面

5.1.1加强森林生态产品供给制度建设

一是要加大生态产品重要性的宣传力度，将生态文明建设理念贯穿到人们的生产生活中，促使人们的经济理念、发展理念发生转变，从而扩大生态产品供给主体总量;二是要建立政府部门相关采购制度，把生态产品供给费用合理安排到中央机构及政府部门的财政支出中，同时建立对应的生态产品供给法律框架，加强生态产品供给的相关立法工作，从而降低政策不确定性因素所致的成本费用，通过法律手段确保政府部门持续、高效的供给生态产品。

5.1.2建立社会参与森林生态产品供给激励机制

一是要采取多种手段、多种方式，特别是加大公共财政的投入，来调动林农联合森林资源管护的积极性，激励林农参与到森林生态产品供给。二是可采用森林生态产品供给PPP模式，由政府部门和私人企业共同投资，相比于传统的融资模式，既可以节约政府部门公共支出费用，又能够有效提高供给效率。三是实现政府职能的转变，使其从森林生态产品的直接供给者变成合作者和监督管理者，建立以服务社会为基本职能的政府模式。

5.1.3建立政府供给森林生态产品资金持续机制

一是要引入市场化补偿机制，吸引社会团体和社会资本、工商资本、民间资本等多元主体进入森林生态建设领域。这对于平衡森林生态产品资金链条，减缓公共财政支付压力有着极为重要的地位、作用与间接的现实意义。二是政府应建立森林与金融关联的合作模式，促进林业绿色产业与金融的互动发展，通过金融工具的创新开发以增加森林生态产品的供给。

5.2市场层面

应充分发挥市场在环境资源配置中的决定性作用。在产权明晰的基础上，建立生态产品市场交易机制打造良性生态，加强市场与政府之间的紧密联系，促进传统森林生态产品机制向现代化、市场化迈进。

5.2.1建立森林生态产品价值核算制度

森林生态产品的定价问题即是森林生态效益市场化问题，该问题的解决以对森林生态效益进行评估为前提。要使森林生态效益得以充分体现，必须认识生态产品价值，通过对其进行科学合理的核算，构建生态产品价值核算体系和核算机制，解决定价方法和定价机制问题，确定不同区域生态产品的核算方法和價格标准，为森林生态产品价值的实现奠定基础。

5.2.2建立森林生态产品交易平台

随着我国居民对生活品质的不断追求，对森林生态产品需求量逐渐增加，建立一个完善的森林生态产品交易平台具有其迫切性。一是可建立开放式交易平台，由政府公共财政承担相关成本，在特定情况下也可引人民间资本，为森林生态产品交易创造了软环境。二是要完善森林生态产品交易各项制度，同时降低相关企业及主体对森林碳汇的需求门槛，增加森林生态产品需求。

5.2.3建立森林资源产权制度

对于森林生态产品外部性的显著特征，明晰产权是使其外部性内部化的关键。要建立森林资源产权制度，明确产权主体的权利，探索全民所有权、集体所有权、个人所有权的多元产权主体体系。只有完善森林资源产权制度的建立，才能在明晰产权关系的基础上，进一步开展森林生态产品交易，有效实现森林生态产品的价值。