深入推进京郊农村集体产权制度改革

文 陈 军

应积极探索通过集体产权制度改革“做大蛋糕”，大力扶持农村集体经济组织发展，充分发挥其能动性，壮大集体经济实力。

农村集体产权制度改革是一项管长远、管根本、管全局的重大改革，是实施乡村振兴战略的重要制度支撑。目前在深入推进集体产权制度改革方面还存在一些问题。

一是集体经济组织发展定位缺乏顶层设计。依据2017年《民法总则》新增集体经济组织特别法人的规定，农村集体经济组织依法取得特别法人资格，但缺少具体实施细则与之相配套。需要反复说明“自己是谁”等一系列问题，提高了集体经济融入市场的交易成本，制约了集体经济组织的健康发展。

二是集体经济组织发展外部政策支撑不足。在产权关系上，社区型集体经济组织内部是以土地为基础的公有制，与国家重点扶持的国有企业，同属于公有制的重要组成部分。国家对待上述两个公有制组成部分支持程度并未一视同仁。同时由于集体经济双层经营体制中集体权益虚化与成员权益强化，导致集体经济弱化，由此也导致农民发展能力弱的问题难以得到很好解决。

三是集体经济组织税费负担重。目前，农村集体经济组织采取公司制改革的，在税收方面与社会上一般企业没有任何区别。考虑到农村集体经济组织与社会上一般企业不同，要承担一定的社区服务和管理公益职能，权利和义务严重不对称。经营活动中税费负担增加，影响了村集体改革和壮大集体经营的积极性。

四是农村集体资源、资产、资金利用效率不高。集体经济发展形式较单一，观念保守，缺乏创新精神，产业升级尚不充分，城市周边主要还是依靠土地、房屋租赁等瓦片经济实现增收。随着北京非首都功能疏解向纵深推进，对低端集体企业的拆除腾退力度持续加大，集体经济效益持续下滑。农村产业发展亟须拓展思路、转型升级。

下一步应积极探索通过集体产权制度改革“做大蛋糕”，大力扶持农村集体经济组织发展，充分发挥其能动性，壮大集体经济实力。

应加大对集体经济组织的政策扶持力度。加快立法，营造与其他各类所有制经济同等受法律保护的体制环境。建议以2017年《民法总则》新增集体经济组织特别法人及相关法律法规为基础，推动出台规范农村集体经济组织的法律法规，创造良好的制度环境，使得集体经济组织高效运行，实现集体经济的可持续发展。具体内容应包括集体经济组织的权利与义务。以及与法人地位紧密相关的组织登记、税费政策、权属确认、组织机构、经营管理、指导监督、法律责任和附则等详细规定。

从城乡一体化角度出发，加大对集体经济组织产业、土地、金融、社保等综合政策支持力度。改变农业财政补贴模式，强化集体权益。把财政补贴从“国家财政——农民个人或其他社会主体”模式转变为“国家财政——农村集体组织”模式，引导农民回到组织，抱团发展。在财政政策方面，探索通过发行新农村建设中期国债、增加土地出让金投入比例、保留并扩大一事一议财政奖补资金等多种方式，加大国家财政对农村基础设施建设和公共服务的投入，逐步减少依法应由政府承担、而实际由集体经济组织承担的公共服务支出。明确对财政拨款等形成的资产归农村集体经济组织所有。在土地政策方面，应当在总量控制的前提下盘活指标，让集体分享土地增值带来的收益;赋予集体自主开发使用土地资源权利，尽快建立和落实集体用地直接上市、征地留用地、征地留物业留资产;在金融政策方面，由政府支持金融机构为集体经济组织发展项目提供资金支持和金融服务，同时鼓励探索农村土地承包经营权、资产股权等抵押、担保贷款方法等;加大社保政策支持力度。村办集体企业就业视同一般社会企业上社保。村办、镇办企业上社保，应纳入社保体系，让在岗人员享受在社会企业的同等就业及社保待遇。

落实和提供适合集体经济组织发展的税收优惠政策。将集体经济组织视同为小微企业对待，制定更加完整的扶持集体经济组织发展的相关税费优惠政策，通过税费减免、返还、奖补等扶持措施，减轻村集体及成员股东个人负担，保证其理顺产权，稳定发展，增强实力与服务功能。对于集体经济组织利用经营收入承担的社会公共服务支出的部分，应实行税前列支。建议在企业所得税方面给予减免或先征后返，以减轻负担，支持集体经济发展，增加农民财产性收入。对改革涉及的税费问题，在推进改革过程中，应设定一定的税收扶持过渡期或长期坚持。

提高农村集体资源、资产、资金的使用效率。一是多渠道盘活集体资产和资源。一方面对于现有的产业予以转型升级，充分发挥其效能，实现资产增值。各级地方政府要做好对集体经济产业升级的指导服务，从宏观产业布局和不同区位功能的高度，指导集体经济做好产业发展规划，避免低水平重复建设。另一方面对于疏解腾退后的土地资源应予以充分利用，发挥北京土地资源的优势，发展符合首都功能定位的产业。在有效利用土地资源和产业转型升级方面，建议可以发展休闲度假、养生养老、农村电子商务等，增加村集体的生态资源开发收入和服务经营收入。同时，积极引进高端产业，加快产业结构调整升级。二是提高资金使用效率，加强实体投资和金融投资的合理配备，达到更高的投资回报率。让农村改革在实现农民群众美好生活中持续释放红利。