如何为基层减负

文_李克军

去年10 月9 日，中 共中央办公厅下发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。今年3月12 日，中共中央办公厅又印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，并决定将2019 年作为“基层减负年”。

中央连续发文，表明高层非常重视基层负担较重这个问题。特别是中办的通知，提出了“发给县级以下的文件、召开的会议减少30%～50%”和“对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项减少50%以上”的硬杠杠，更释放出令人欣慰的信号。我们有理由相信，在自上而下的督促下，“为基层减负”肯定能收到一定成效。

不过，也有基层干部担心，形式主义和官僚主义会出现“新变异”，“比如，按要求督查和检查考核虽然减少了，但上级改成了调研，到基层转一圈，比台账，查资料，最后形成所谓的调研报告，仍是给基层通报，排名，建议追责，基层仍苦不堪言。”我认为，基层干部的担心不是多余的。

基层负担重由来已久

众所周知，我党多年来一直在通过各种办法反对官僚主义和形式主义。本世纪以来，几次思想教育活动中，都涉及会议文件多、检查评比多的问题，并进行过多次清理整顿。但是在一些地方，基层负担问题不但没有减少，而且随着政绩考核制度的强化，数量越来越多，强度越来越大。

某省2005 年对各市地的考核指标为31 项，2007 年增加到51项。市对县、县对乡的考核，一般都设计了30～60 项指标；执评单位，包括纪检、组织、宣传、统计、财政、经贸、教育、计划生育、劳动保障等20 多个部门，有的地方多达30 个部门。有些考评项目，执评单位又做了分解，细化出若干子项目，分数最少的只有0.2 分。考核对象，已经延伸到村级“两委”和社区自治组织。有些地方为强化考核力度，不但要层层签订综合考评的“大责任状”，还要签订几十份单项责任状，实现“一票否决制”。

针对“一票否决”过多过滥的问题，早在2006 年11 月，河南省委、省政府就出台文件，要求对涉及乡镇的“一票否决”和检查评比达标项目进行全面清理，以减轻基层和群众负担，推进乡镇职能转变。截至2018 年年底，新疆、江西等多个省（区）也相继决定，全面清理、规范和控制“一票否决”事项，为基层减轻负担。

但是，就在紧锣密鼓的“清理”中，不少地方的“一票否决制”像滚雪球一样，不断向招商引资、信访控制等各领域扩展。

特别是在扶贫工作领域，2016 年10 月中旬，国务院扶贫办专门下发了“解决扶贫工作中形式主义等问题”的文件。但刚过一个多月，“表格漫天飞”的闹剧就上演了。据《人民日报》《经济日报》等媒体披露：有的村“一天就填了48 份表格”；有的村“上百个脱贫户的表格，加起来数百张、上千个填写项”。

半年后的2017 年7 月3 日，中央领导在中纪委召开的扶贫领域监督执纪问责工作电视电话会上强调，“坚决纠正以形式主义、官僚主义对待扶贫工作、做表面文章的问题”。7 月24 日，国务院扶贫办发出《关于进一步克服形式主义减轻基层负担的通知》，提出“减少填表报数、规范统计报表制度”和“减少检查考评”等具体要求。

针对愈演愈烈的形式主义，中央再次发声。2018 年9 月25 日，中央纪委办公厅印发了《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》，要求各级纪检监察机关，积极推动和督促党委（党组）履行主体责任，重点整治四个方面十二类突出问题。10 月9 日，中办印发了本文开头提到的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。

可就在中办通知发出后不久，南方某县一个副局长，因为晚上在家洗澡而没有及时接听省扶贫攻坚巡查组的电话，受到县纪委给予的党内警告处分。尽管事后在舆论压力下，县委承担责任，取消了这个处分，但可以看出，县委背后那个“省督查组”的“权威”大到不讲道理的程度。

顽症难除源于压力型领导体制

翻检一波又一波抨击官僚主义、形式主义的文章，你会发现：前些年的批评矛头，多指向出现问题的“一些地方”或基层干部。这几年有了很大进步，强调“问题在基层，风源在上头”。但对“上级”或“某些部门”的批评，却主要集中在思想观念和工作作风上。诸如某些部门向下推卸责任，布置任务“过急”“心血来潮”“凭空想象”“重痕迹轻实绩”；“某些领导”到基层调研“来去匆匆”“只看表面”“能力不济”“照抄照转”，等等。

这些批评当然都很正确，但正如俞可平先生所说，“一个鱼塘，有几条鱼死，那可能是鱼本身的问题；若有成片的鱼死亡，那必定是鱼塘的水有问题了”。大量事实表明，官僚主义、形式主义的顽症久治不愈，主要根源在于“压力型”领导体制。

“压力型体制”这个概念是中共中央编译局荣敬本、俞可平等几位教授在20 世纪90 年代中期提出来的，后来得到政学两界认可并在治理体制改革研究中被广泛应用。它生动地揭示了一项具体决策在执行过程中，是如何被层层放大要求，提高指标，在动员行政资源，提升行政效率的同时，诱发执行者行为失当，甚至为了实现上级要求而与行政对象产生冲突或与决策目标背道而驰的过程。

“压力型”体制的一个重要特征是层层“对上负责”。下级对上级的任何要求、指令，都要表示完全拥护，很少说“不”；对于脱离实际的高指标，也不得不硬着头皮接受。结果，虚与委蛇，甚至弄虚作假成为下级应对上级的常态；上级为了取信于民，就要通过督查、巡视手段来纠正下级的虚浮作风。结果，势必形成“高指标——虚浮——高压督查——更虚浮”的恶性循环。“一手高指标，一手乌纱帽”，是基层干部对这种治理手段的形象描述。

改革开放以来，我国经济生活、社会生活发生了天翻地覆的变化，行政管理体制和政治体制方面也相应进行了一定程度的改革。但由于种种原因，“压力型”体制与“全控型”领导方式仍在诸多工作领域表现出来。上级领导机关和各部门不断提出一些“高”“严”“全”“美”的要求和任务，像倾盆大雨一样压给基层。当发现落实效果不佳时，不是采取降压减负的办法去釜底抽薪，而是沿袭强化督查、考核问责、集中整治的老办法，继续向上集中权力、向下施加压力。结果往往是南辕北辙。由于民众意愿和利益表达渠道还不完善，一些基层干部和熟悉基层的地方官员又不愿意冒险“犯上”，“说破”真相，所以，某些“民生工程”或“民心工程”仅仅是上级领导的一厢情愿。到基层，往往演变成脱离群众的“自拉自唱”，有时还要强拉群众“登台”“演戏”，变成了扰民工程。

部门权力（利）刚性化，使督查考核、“一票否决”难以有效控制。我国各级党委政府发出的指令，有些是通过某一职能部门酝酿提出来的，指令发出后，又要通过这个职能部门去跟踪落实和督查问责。管理各项“重点工作”的职能部门，往往极尽所能地争取对相关工作的话语权、管理权和裁判权；同时，千方百计地推卸服务和监管责任。他们不但不愿放弃已经“制造”出的检查考核、达标竞赛和“一票否决”项目，而且还要寻找各种机会，制造新的检查考核项目。

推进治理体系和治理能力的现代化

虽然“压力型”和“全控型”领导体制弊端多多，党的十八届三中全会关于“治理现代化”的目标也很明确，但领导体制改革、治理体制转型却是个非常复杂、非常艰难的课题。很明显，基层和地方官员选拔任用的民主化、政府权力运行的法治化及城乡社区的充分自治、民间组织的发育，既是治理体系和治理能力现代化的目标，也是治理转型的必要“条件”。如果这些“条件”差得太多，“转型”可能带来难以承受的风险。这里，面临着诸多的“两难选择”。

比如，在民众有序参与缺失、公共权力制约乏力的情况下，上级如果不强化巡视（巡察）监督，地方官员滥用权力贪污腐败的问题就难以遏制；如果不强化自上而下的督查、巡查、检查、考评，懒惰涣散、敷衍塞责、回避矛盾、缺少作为等官僚主义积习就难以革除。但实践证明，这些带有“人治”和“压力型”体制色彩的手段，往往使权力更加向上级和某些强势部门集中，使基层民主和自治的发育空间受到挤压，从而导致“用形式主义反对形式主义，用形式主义应付官僚主义”的恶性循环。

当下之计，应坚持标本兼治，在认真落实中办通知，大幅度压缩会议文件、督查检查考核项目的同时，以壮士断腕的勇气和谨慎渐进的步伐，以党的十八届三中全会提出的治理体系和治理能力现代化为目标，以民主法治、基层自治为着力点，推进治理转型。

应改善政绩考核机制，减少考核项目和频率，并减少对村级“两委”和城镇社区组织的目标考核；减少弊端丛生的“一票否决”，为基层干部降压减负。

应在县乡党委的领导下进一步放开“村官”的竞争性选举，并搞好“乡官”直选的试点和推广，扩大县级领导班子选任工作中的民主，逐步实现习近平总书记提出的“权为民所赋”的目标。

应进一步健全人民代表大会制度，发挥人大权力机关的作用；全面落实村民自治和社区自治，“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，加快建立多元化开放型的社会监督体系。

我们有理由相信，在党的十八届三中全会、四中全会和十九大精神指引下，治理转型的目标一定会逐步实现，会议、文件及督查考评过多过滥等官僚主义、形式主义的顽症一定能够逐步治愈。