“土政策”背后是权力滥用

（发自湖南长沙）

政策一般指党和国家在一段时间内为实现一定的目标和任务而做出的指导性、规范性的规定，是根据国内外政治、经济、文化等各方面形势及其变化而制定的。而“土政策”往往与公共政策相对，是一些地方根据自己的需要,结合本地区和组织的实际状况和利益而制定的一套灵活可变的准则，这种准则只对当地施用，不具有广泛适用性。

据社会学家翟学伟分析，“土政策”有一些共同的特点，比如它不是上面传达的政策的本身,而是相对于这些政策派生出来的且针对本地实情而形成的政策；“土”表示了它只用于本单位，对其他单位不起作用；政策是可以灵活掌握的，并随时可以根据本地区或组织的实际状况增减或取消,如果需要的话,可以在没有上级政策下达的情况下根据自己的需要而制定。

翟学伟说，随着地方权威主义的扩张,“土政策”的性质开始发生变化,这时的“土”字含义更加丰富,它除了前面的意思,还有三层意思：一是表示土政策在形式上可以是贯彻上面的指示和精神,但在实际上是运用自己的权力对社会资源做灵活的处置；二是当“土政策”在形式上和实质上发生分离后,它对上就成为一种只求可以交代过关的东西,而事实上成为一种对应于上面政策的对策；三是就下属成员而言,其内涵均由政策的掌握者加以诠释。

考虑到政策执行过程中的复杂性，一些“土政策”的存在是为了因地制宜，使政策更加科学化；但我们也看到，一些地方干部缺乏法治意识、漠视民生诉求，“土政策”随意性大，为权力寻租提供了空间，必须有所警示。

执行政策打折扣

当前，我国的惠民政策颇多，涉及多个领域。但因为信息的不对称，一些地方在平时管理、执行上级政策过程中，热衷于自我创造出一些“土政策”。

2017年，湖南省桃源县纪委查处一起扶贫领域典型案件，该县西安镇大水田村党支部书记邓雪飞因在脱贫攻坚工作中自作主张，对贫困户的危房改造资金实行“一户两做”，搞扶贫平均主义，触碰扶贫纪律底线而被查处。

据悉，作为农村基层党组织负责人，邓雪飞不是把聪明用在引导群众脱贫致富奔小康上，而是肆意歪曲，自以为“用活”了国家的扶贫政策。他了解到，国家核发的危房改造资金为每户4000 元，而当地的实际标准是仅2000 元左右。于是，他于2015年5月主持召开村组干部和党员会对此进行讨论，炮制出“一户两做”的“土政策”，即一户申报资金，分给两户去做，并约定由申请危房改造资金的扶贫户签订一份“同意村里统一调整使用危房改造资金”的承诺书，自2015年开始实行。

邓雪飞利益均沾的“土政策”得到了一部分村民的“拥护”。然而，群众的眼睛是雪亮的，正当邓雪飞为自己的“新创意”沾沾自喜之时，信访举报已直达纪检监察部门。

精准扶贫政策是党和国家为削减贫困，实现共同富裕的内在要求，目的是让处于贫困线下的群众共享改革开放的成果，其关键就在“精准”二字上。有了精准的识别和精准的帮扶，党和国家的一系列惠民政策才能做到因地制宜、因情施策。

而邓雪飞擅自出台的“土政策”与国家的扶贫大政方针相违背，以“一户两做”的方式将危房改造资金当做“蛋糕”来分配，擅自扩大政策范围，将不属于危房改造的村民纳入其中，实行“利益”均沾。这不仅违背了精准扶贫政策中优先解决住房最危险、经济最贫困农户的住房安全问题的初衷，侵害了危改群众的切身利益，而且，平均分配中更隐藏了巨大的村级廉政风险，衍生改变资金用途等问题，极易发生资金分配中的优亲厚友、以权谋私等腐败现象，助长好逸恶劳、平均主义等不正之风。

歪曲国家好政策

为贯彻上级农业产业结构调整政策，西部地区的一个村子下发通知，禁止在村内多处地方及公路沿线种植玉米，若被通报或处罚，将免去3年的合作医疗补贴，当年不得享受相应国家惠民政策。很显然，这样的“土政策”歪曲了国家的农业产业结构调整政策，也歪曲了合作医疗补贴政策，是一种乱作为，可以说破坏了国家政策，侵犯了人民利益，容易激化矛盾。

而在中部地区某村的易地扶贫搬迁安置点，一位贫困户说，项目开工前，干部要求搬迁户每户交1600 元“迁坟费”，之后施工方又要求交8000 元材料费，用粗钢筋加固房屋基础，方便以后加修2 层。这不仅没有让村民享受到扶贫的优惠，反而增加了群众的经济负担。

2018年年初，位于乌蒙山集中连片特困地区的一个村子公开的一份处理决定显示，当地某村民因乔迁新居大摆宴席，村委决定对其本人进行通报批评，还对整个村民小组做出处罚。包括取消村民小组道路和连户路硬化工程、农村危房改造指标的安排、人畜饮水工程项目的安排，停发村民小组全部低保，甚至在一定时期内，村民不得到村委会出具各类证明和盖章。

不久后，同市的另一个村子针对一些搬新家大摆宴席的村民，通报表示除本户纳入“黑名单”外，还将暂停村小组公路硬化的项目申报。这样的连坐处罚，打乱了移风易俗的文明建设秩序，让移风易俗变成了一种霸道蛮横。

2013年7月，陕西延安发生百年一遇持续强降雨灾害，40 多人死亡，150 多万人受灾。当年8月，陕西省出台意见，对暴雨灾害中房屋倒塌或严重受损群众，每户将发放3 万元重建补贴。但两年多后，延安市志丹县永宁镇群众反映，部分人至今未领到灾后重建补助款。镇党委书记回应，是因为他们没在规定时间内完成重建。

当年9月30日，永宁镇与村民签订的“自建房屋协议”，确实有这么一条：村民“必须在2013年9月29日动工修建，于10月底完成主体建设，11月15日前实现入住。在修建完成经甲方验收、县上验收合格后，可享受灾后重建补助”，否则即视为“自动放弃补助，不予享受灾后重建相关补助政策”。对此，村民一方称，自己一直在按照协议规定进行，且已在当年10月入住新房。

据了解，上级规定完成时限，重点是约束地方政府，保证在入冬前解决好群众住房问题，而不是以此克扣群众的重建补助。但镇里为了完成上级任务，把时限生生向前提了一个半月，让群众在短短一个半月完成建房，甚至签约时间晚于动工日期，等于签约后马上开工都来不及，还把这一时限变成能否享受补助的筹码，不言而喻是把好经念歪了的“土政策”。

一位专家告诉本刊记者，基层干部要认真学习国家政策，不能懒作为、乱作为，要让党和国家的好政策真正落地生根，惠及广大人民群众。

“土政策”助长不公平

在一些地方，“土政策”实际则成了一种潜规则。2017年12月25日，长沙市天心区市容环境卫生管理局发布公告，公开招聘8名合同制环卫管理员，同时注明招聘报名范围为“干部职工子弟；干部职工家属、亲戚朋友；自我推荐”。这一限定报名范围的招聘公告立即引发社会关注。当年12月27日凌晨，天心区委、区政府立即采取措施，责令该区环卫局暂停此次招聘。该区纪委成立调查组，对此事开展调查。经查，此次招聘过程中，天心区环卫局局长蒯建红、副局长魏洪亮、人事科科长文杰、人事科副科长喻春梅违规设定招聘条件，发布公告前未报送区人力资源和社会保障局审核同意，违反了《长沙市天心区机关事业单位编外合同制人员管理办法》第15 条规定。

事后，该市环卫局局长、副局长、人事科科长及副科长等4 名责任人均受到纪律处分。其中，蒯建红、魏洪亮分别受到行政警告、行政记过处分，文杰、喻春梅分别受到行政警告、行政记过处分，并均被调离现岗位。

而早在2010年，江西武宁县在考录一些事业单位工作人员时，其中一个“硬性”条件就是限招正科级干部家属，其他人都被排除在外。这无疑是不公平的。

在一些地方，公务员内退也存在“土政策”，比如离岗退养根据行政级别不同，年龄也有所不同，达到国家规定的退休年龄后再办退休手续。这样的政策可以推进公务员队伍的年轻化，精简机构编制，但也打乱了人事工作的正常秩序，留下了人为操作空间，给腐败制造了机会。比如，一些地方党政机关的公务员离岗后并未休息，而是利用原来的职权和关系搞经营、做生意，挤占了下岗工人的部分就业岗位，出现了新的腐败和与民争利的不和谐问题。而由于土政策的存在，一些公务员干部到了50 岁左右就开始不专心工作，过早地考虑个人的后路，没有精力抓好本职工作。