大数据时代政府的教育协同治理能力探究

关键词：大数据  教育协同治理  政府治理能力

2014年全国教育工作会议提出，“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”[1]的时代命题。政府是教育治理的重要主体，在教育协同治理中发挥主导作用，政府教育协同治理能力的高低决定了治理目标的达成度。2015年国务院颁发《促进大数据发展行动纲要》，教育成为政府推进大数据建设的重要内容之一。这意味着教育的大数据时代已经来临，其必然深刻影响教育协同治理。大数据为政府教育协同治理能力的提升提供了前所未有的机遇，是实现教育治理体系和治理能力现代化目标的重要路径，但也面临诸多挑战，需要我们给予积极探究。

一、大数据时代政府教育协同治理能力的内涵

当前，各研究者对大数据的界定尚未形成共识。美国IBM认为，“大数据具有海量化、多样性、快捷性、真实性的特征”[2]。而美國互联网数据中心则定义为，“基于高速捕捉、分析与发现技术，从海量数据中获取价值的一种新型技术架构。这一架构可用更大容量、更多样、更快捷以及更高价值来概括”[3]。《促进大数据发展行动纲要》指出，“大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息和服务业态”[4]。基于上述分析，大数据具有容量大、类型多、来源广、价值高等特性，而由此衍生出来的对大数据进行采集、分析，进而实现创新则是目的。

教育协同治理是教育治理的一个高级层次，即通过教育多元主体之间的平等协商对话，进而实现协同行动，共同促进教育目标实现的过程。在教育协同治理中，多元主体对数据的采集、分析和整合等是进行深层次和实质性参与的前提和基础，也是实现协同的关键。这显然对多元主体的数据采集、分析和整合及共享等能力提出了更高的要求。

由此，笔者以为，大数据时代政府教育协同治理能力主要指，作为教育协同治理的主导之政府，在面临容量大、类型多、来源广、价值高的教育数据时，有效科学地对数据进行采集、分析和整理，并及时对有效的教育信息进行公开和共享，提高教育数据的公信力，为其他多元主体有序参与教育治理提供信息和决策依据。这也就是说，在大数据时代，政府的教育协同治理能力，一方面表现为对数据的采集、存储和关联分析，以便发现新的教育知识和价值的能力;另一方面表现为政府的教育信息共享能力，特别是基于数据的科学决策能力和创造能力。

二、大数据对政府教育协同治理的促进作用

大数据时代，数据的数量巨大、来源分散、格式多样、快捷性等为政府的教育协同治理提供更大的空间。大数据为政府教育决策的民主化和科学性提供了坚实的基础。政府可以通过数据的采集、分析和共享等方式，为其他主体有序参与到教育决策提供路径。借助大数据，政府可以更好地获取更多关于不同层次的信息，并引导他们积极参与教育决策，特别是引导利益相关者表达诉求并保障其作为主体地位的深度和有序参与。

从外部审视，借助于大数据，政府能更好地与其他教育主体协同治理，进行更深层次的协作和参与，基于数据的表达和发声是最有利的明证。基于数据的教育治理更能体现出教育的“精准”协同治理，即多元主体借助数据的精确性并结合各自的优势功能找准自身的位置，做到科学、合理、适宜地参与教育相关事务。基于大数据能更好地实现智能化的教育协同治理，即通过多元主体“线上线下”融合实时互动的沟通和通力协作，达成教育协同治理的目标。

大数据对教育治理的影响是巨大和深刻的，诚如有研究者指出，“大数据促进教育治理体制从‘碎片化向‘网格型转变，治理方式从‘基于有效个案向‘基于数据决策，治理模式由‘静态化向‘动态化治理转变，治理理念从‘管理本位向‘服务本位转型”[5]。

由此，大数据对政府教育协同治理的积极作用显而易见，但这取决于政府对大数据的应对能力，即在大数据时代需要政府具备哪些意识和能力，才能将大数据的积极作用发挥到极致。有研究者指出，“大数据时代要求颠覆传统的、线性的、自上而下的决策过程，建立一个非线性的、去中心化、自下而上发现群体智慧的方案编制模式”[6]。

三、大数据时代政府教育协同治理能力面临的挑战

第一，政府的教育数据收集、分析和整合能力面临困境。大数据时代，数据是一种无形的宝贵资源，是教育决策的重要基础和条件。唯有充足和有效的数据做基础，教育决策的科学和民主化才有可能实现。这就需要政府在大数据时代有足够的能力对数据进行科学和有效的收集、分析和整合，以便对公众和社会组织等进行开放和共享。一方面，政府需要向公众开放免费及可读性、完备性、原始性、及时性、非排斥性、非专有性的教育数据;另一方面，政府的数据透明需要政府提供权威性、可理解性和可多次利用的教育数据。但现实中，由于我国教育领域政府“包办式”的管理模式和体制，导致政府在教育数据和信息的收集、分析、整合等方面的能力较为薄弱。这主要体现在，一方面，政府专注于对教育中观和微观办学层面的控制，忽视了对信息的宏观指引和引领作用。政府将学校作为下级单位或组织，导致学校作为自组织的地位和功能受到极大限制，使得社会、家长等外部信息无法传递到学校，政府也无须对教育数据和信息进行收集、分析和整合。或者政府基于政绩工程的要求收集和分析片面性的信息，即采用简直粗暴的方式对数据进行处理，而并未对数据进行深加工并创造出有价值的教育信息，以便其他协同治理主体能参与到教育决策中来。另一方面，政府缺乏宏观层面的引导容易忽视各种信息和数据的沟通渠道和路径的建设，使得政府决策数据来源主要依靠自身，并非社区、家长等利益相关者的信息。

第二，政府教育数据的公开与共享能力亟待提高。政府对教育数据和信息的收集、分析和整合是基础，而对教育信息的及时公开和共享，是实现教育主体参与治理、进而实现教育协同治理的关键。大数据时代，数据即信息，信息即资源，这显得尤为重要。政府只有科学适度地公开教育的相关数据和信息，使得多元主体能及时掌握和分析相关数据，才能为教育协同治理提供土壤和空间。这也就意味着政府的教育数据和信息的公开和共享能力是实现教育协同治理的基础。“‘大数据时代要对数据进行治理，而非管理，避免出现数据的独享、集中和单向性，充分体现社会的开放性、权力的多中心和双向性特征。”[7]但反观现实，传统的教育数据单向传递、教育信息来源的单一性、教育数据的封锁和政府或学校独享等问题均不同程度地存在。这与政府的教育数据和信息的公开和共享理念有关，更是与能力密切相关。一方面，当前我国教育数据的公开和共享出现层级越高，政府公开和共享的信息越多越透明，而越底层，政府公开和共享的信息越少越模糊。另一方面，政府教育数据的公开和共享并未有一个公开和共享的标准，而出现“杂乱无章”，导致公开和共享随意性较大。

第三，政府的教育数据和信息的公信力面临挑战。容量大、范围广、易得性等是大数据的主要特征。这对政府教育数据和信息的公信力提出了更高的要求。政府的教育数据和信息的公信力是形成多元主体参与教育治理、实现协同共治、最终实现教育善治目标之所在。但由于政府教育数据和信息的公信力不足，导致多元主体间的信任度出现危机的问题相对严重。首先，政府出于政绩工程或者强权地位而有意隐瞒那些对教育决策起到决定性作用的信息，使得各主体的参与流于形式，无法真正参与到教育实际性事务的治理中来。其次，政府对民间的教育数据和信息的应对和处理采用传统打压、控制等方式，使得社会和公众对教育数据和信息产生质疑，进而采取“消极合作”的态度。再次，政府的教育信息和数据的传递当前还处于传统的上下级的命令式状态，即还无法适应大数据时代公众对有效数据的易得性、随时性等要求，使得教育信息和数据还处于不对称状态。最后，政府对各种教育信息和数据的及时应对和快速處理能力不足也是重要方面。当前，随着互联网不断入侵实体生活，使得许多教育信息铺天盖地涌向公众，这其中有些信息是虚假或者夸大的，这对教育的负面影响是极为恶劣的，但政府这时候只能起到“灭火器”的作用，而并非是预防者和防范人的角色。政府对教育领域的各种辟谣即是明证。这也会影响到政府的公信力问题，进而危及多元主体的协同治理。

第四，政府的教育数据和信息的主导和协调能力须加强。“大数据”时代是一个更开放的社会、一个权力更为分散的社会、一个网状的节点社群的社会，充分体现社会的开放性、权力的多中心和双向互动的特征。开放的社会和权力分散的社会总需要一个核心和主体来引领社会前进。这就是政府的职责所在，政府处于教育协同治理的主导地位，在教育协同治理中起到保驾护航的作用和定海神针之功效。为此，政府在教育数据中发挥着主导和协调功能。然而，现实中，政府的数据主导力和协同力还存在着捉襟见肘现象。一是对于来源广泛、格式多样的教育数据，政府的传统行政指令变得不合时宜，使得公众和社会组织面对信息无所适从。二是面对不同来源的数据和不同声音，政府无法有效地吸收和消化，造成教育信息的消化不良，导致信息的滞后和不对称。

四、大数据时代政府教育协同治理能力提升路径

首先，政府教育治理模式向开放政府模式转型，提高政府数据的公信力。“开放政府”是美国政府在大数据时代进行适应性与时俱进改革的重要组成部分。“‘开放政府改革倡导政府向社会开放、透明，向责任型政府转型，社会参与不断增强，政府与社会协同合作。”[7]开放政府以“透明、参与和合作”为原则，其中政府数据开放和数据透明是政府透明的先决条件，通过政府数据的开放和透明促进公众对公共事务的多元合作。美国开放政府的改革是互联网催生的大数据时代应然选择和内在要求。这也必然影响到教育领域，大数据时代开放政府需要政府的教育治理模式亦走向开放模式。由此，政府教育协同治理开放模式的路径逻辑理应为“开放政府的教育数据—多元主体参与教育治理—多元主体合作”。诚如阿利姆·瓦基（Alleem Walji）认为，“自由和开放的数据访问将使公民更直接地参与发展过程”[8]。为此，收集教育大数据，开放教育公共数据以便其他参与教育协同治理的主体能更直接地参与教育发展的过程，成为大数据时代政府教育改革的重点。这需要政府强化各项能力，包括借助各种互联网平台有序和有效开放教育信息，而并非简单的数据，这需要经过深加工和附加值后生成的有参与价值和意义的教育信息。

其次，基于网络平台和传统渠道及两者的有效融合，提高政府教育数据的收集、分析和整合能力。大数据时代，需要政府通过互联网技术平台，如网站、维基平台、社交网站、社交网络软件、在线座谈等对教育数据进行全方位和多渠道的采集。在数据的分析和整合方面需要政府利用大数据时代的海量性、快捷性、多样型数据进行相关的分析和回归分析等，使得数据显示的信息更具价值性和创造性，为教育协同治理提供更多的依据和保障。这显然对于一直处于传统地位和权力顶端的政府能力提出了巨大的挑战。

政府教育数据的收集主要来源于三大方面，一是基于教育部门包括学校等内部教育数据;二是基于其他教育相关部门（社会组织、科技、文化、卫生、妇联、家庭、社区、村委等）数据;三是基于互联网和社会化获取的数据。这需要从以下方面着手：一是强化教育行政部门对大数据时代的特征有所认知，并认同大数据时代给教育治理带来的新理念和新技术，树立正确的政府教育治理思维，即透明和责任型政府。二是加大教育行政部门对数据部门内部和跨部门采集、分析和使用等的培训工作。强化政府部门之间和部门内部的协商合作，以便数据能及时得到关联和整体性分析。由此，将教育行政部门工作人员从文山会海抽出来之后，对其进行针对性的培训就显得尤为必要。加强教育行政部门领导人员对数据的宏观把握和对数据的敏锐察觉和研判也显得尤为迫切。

再次，加大政府建立健全大数据时代的教育立法、执法等保障能力。每一个时代的改革都需要有立法做基础和保障，真正做到“法无禁止皆可行”的改革，为改革做好最充分的准备。纵观欧美历次的教育改革均体现了法律先行、法律护航保驾的积极作用。在大数据时代，政府教育协同治理的法律保障体系和执法是重要的一环。一方面，政府须加强大数据时代教育数据采集、分析、整合及使用等的法律权限和规范。另一方面，政府须强化大数据时代教育数据共享和监督主体等的法律规范。这对我国传统政府的治理能力提出了更高的要求。其一，政府需要有教育数据发展的科学研判眼光和能力。其二，政府需要有对不同数据进行分类和整合的能力，从数据中获取有价值的信息。这需要政府通过建立各种教育立法咨询委员会等智囊机构来辅助实现。

最后，各级政府理应设立教育数据中心负责教育数据研发，即教育数据的研究、分析和开发，包括数据的采集、整理和共享等。教育数据中心理应成为汇集、整理、分析教育部门以及与之密切相关领域涉及的一切文件、资料、数据、图片、表格等信息，开展教育信息资源的综合开发和利用，为政府和其他教育协同治理主体教育决策的科学和民主化提供参考，成为教育协同治理的重要智能辅助。这也就是说，此类机构的建立使得教育领域的事务真正能做到“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”。当前政府教育数据限权模糊不清是导致数据难以有效采集、分析和整合的重要原因。这需要明确政府相关机构的数据权限。传统的教育行政部门中单独设立一个处室来应对大数据时代的数据和信息等方面的事务已经显得力不从心。由此，从中央到地方建立教育数据中心负责教育数据的采集、分析和共享等是大势所趋。一是中央一级建立国家层面的教育数据中心或机构，负责全国的教育数据工作，省一级和市县一级等建立相应的机构负责相关对接工作。二是明确机构的权责关系。国家级的教育数据为国家政策层面的决策提供依据，并为国家教育政策的决策负责。而省级或市县级则为相应级别的政府教育决策提供依据和负责。三是拓宽各级教育数据中心对信息采集和发布共享的渠道。具体而言，此类机构可以通过互联网等新媒体和电视、报纸等传统媒体以及两者的融合发布相关教育数据和信息，尽可能做到全方面和多层次的信息共享与沟通，为教育决策的民主化和科学化打下基础。

参考文献

[1] 袁贵仁.加快推进教育治理体系和治理能力现代化[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/16/content_2605760.htm，2014-2-16.

[2] IBM Center（2014）.Realizing the Promise of Big Date：Implementing Big Date Projects[R/OL].http：//www.businessofgovernment.org/sites/default/files/Realizing%20the20%20Prmise%20of20Big%20Data-0.pdf，2016-2-16.

[3] Gantz，J.，&Reinsel，D.（2011）.Extracting Value from Chaos[EB/0L].http：//www.emc.com/collateral/analyst-reports/idc-extracting-valuefrom-chaos-ar.pdf.2016-2-15.

[4]國务院.国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm，2015-9-5.

[5] 姚松.大数据时代教育治理转型的前瞻性分析：机遇、挑战及演进逻辑[J].现代远程教育研究，2016（04）.

[6] 徐继华，冯启娜.智慧政府：大数据治国时代的来临[M].北京：中信出版社，2014.

[7]刘锐，刘俊.互联网时代的环境大数据[M].北京：中国工信出版集团/电子工业出版社，2016.

[8] 骆毅.走向协同——互联网时代社会治理的抉择[M].武汉：华中科技大学出版社，2017.

[9] Alleem Walji.News &Broadcast-World Bank Broaldens Public Access to Information[EB/OL].http：//web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0，content MDK：22635372～pagePK：64257043～piPK：437376～thesitePK：4607，00.html;2013-6-6.

[作者：徐玉特（1986-），男，广西天等人，中山大学政治与公共事务管理学院在站博士后。]

【责任编辑  王  颖】