十五年基本公共教育势在必行

◎顾 严

我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，迫切需要延长义务教育年限，为高质量发展和新一轮国际竞争提供更加坚实的基础。但由于需要漫长修法过程，同时也不符合部分家庭的现实条件和实际需要，短期同延长义务教育并不现实。兼顾必要性和可行性，实施十五年基本公共教育，过学前教育和高中教育一并纳入国家公共服务清单，是我国必要的政策选择。

一、延长义务教育年限势在必行

从国内看，我国正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，高质量发展方兴未艾，新方式、新结构、新动力的基础是义务教育。2010年以来，国内生产总值实际增长率总体上持续下行，单季同比增长率从12%以上逐步放缓至6%左右。中国经济在探寻新的均衡增长水平这一过程中，又出现新的下行压力。劳动年龄人口的数量在减少，可供开发利用的土地资源越来越稀缺，资本的边际回报率和增量资本-产出比也在收窄，数量型的要素红利逐步消逝，迫切需要质量型、效率型、效益型的新红利。新的人口红利要更多依靠劳动生产率的提高才能实现，其基础是教育，基础中的基础是义务教育。人是生产力中最活跃的因素，新的土地红利、资本红利也需要通过教育来激发人的主动性、积极性和创造性，才能找到土地和资本利用效率提升的可行途径。知识、技术、管理、数据等新的生产要素要投入到经济中、进而形成新的动能，也有赖于教育特别是义务教育打下的坚实基础。

从国际看，世界处于百年未有之大变局，我国发展的外部环境更加复杂、不确定性和挑战更多，要在新一轮国际竞争中立于不败之地，也需要夯实义务教育基础。中国经济占世界的比重，已经从改革开放初期不到2%的水平，提高到15%左右。作为制造业第一大国，中国有数百种产品的产能位居世界首位，其中数十种产品占全球产能的一半以上。规模已经足够大，但大而不强的问题困扰着我们，尤其是关键技术、关键设备、关键零部件的缺失，导致我们的产业链比较脆弱。在反全球化的苗头出现以后， “卡脖子”问题凸显，国民经济循环也面临受阻的风险。依靠贸易换取最前沿科技成果的渠道已经变得极其狭窄，自主创新成为不二之选。创新的主体是人，人的创新能力需要通过教育来培育，义务教育在其中是不可或缺的环节。

我国九年义务教育的毛入学率已经居于全球前列，但学前和高中阶段教育的毛入学率，还有很大的提升空间。 “十四五”时期，我们将跨过高收入经济体的门槛水平。从全球的教育实践看，绝大部分高收入经济体都基本普及了学前教育和高中阶段教育。

联合国教科文组织的数据显示，不论是法国、德国、英国、瑞士等老牌发达国家，还是捷克等新兴的高收入国家，以及以色列这样的科技强国，学前教育的毛入学率都在100%以上。同为发展中国家的白俄罗斯、巴西、古巴、马来西亚、秘鲁、塞舌尔、越南等国，学前教育毛入学率已经接近100%。我国的这一水平甚至落后于格林纳达、拉脱维亚、马尔代夫，大体上与巴巴多斯、立陶宛、蒙古、尼泊尔、摩尔多瓦、俄罗斯、苏里南、乌拉圭的水平相当。

发达国家的高中阶段教育毛入学率，较高的芬兰、瑞典、比利时等国可达150%左右，加拿大、丹麦、荷兰、新西兰、挪威、西班牙、英国等国超过120%，法国、新加坡、美国等国也在100%以上。一些发展中国家高中阶段教育的毛入学率也在100%以上，如安提瓜和巴布达、巴巴多斯、白俄罗斯、智利、古巴、格鲁吉亚、希腊、俄罗斯等。我国的现状水平仅与阿尔巴尼亚、阿塞拜疆、毛里求斯、摩尔多瓦、塞尔维亚、泰国、土耳其等国差不多。

二、短期内，学前和高中阶段教育无法纳入义务教育

尽管延长义务教育年限具有明显的必要性和紧迫性，但由于存在法律和现实条件上的障碍，在近几年内要将义务教育延伸到学前和高中阶段，还不现实。

一方面，延长义务教育年限的前提是修订一系列法律。

现行的 《中华人民共和国义务教育法》第二条明确规定：国家实行九年义务教育制度。如果要延长义务教育年限，必须将 “九年”修改为延长后的新年限。第十一条规定：凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。如果义务教育要向学前阶段延伸三年，“六周岁”、 “七周岁”要改为 “三周岁”、 “四周岁”。第十二条规定：适龄儿童、少年免试入学。如果义务教育向高中阶段延伸，中考的性质也将发生变化。第十四条还规定：禁止用人单位招用应当接受义务教育的适龄儿童、少年。与此条相关，如果义务教育向高中阶段延伸， 《中华人民共和国劳动法》第十五条 “禁止用人单位招用未满十六周岁的未成年人”、第九十四条 “用人单位非法招用未满十六周岁的未成年人的，由劳动行政部门责令改正，处以罚款；情节严重的，由市场监督管理部门吊销营业执照”以及第七章、第十二章关于 “未成年工”的条款，都需要修改。

此外，如果延长义务教育年限， 《中华人民共和国教育法》关于学前教育、九年义务教育、职业教育等的条款也需要修订， 《中华人民共和国职业教育法》、 《中华人民共和国民办教育法》等法律以及已经纳入立法规划的一类立法项目、拟在十三届全国人大常委会任期内提请审议的 《中华人民共和国学前教育法》也面临重大调整。

法律修订的过程是漫长的，一下子调整修改诸多部现行法律，恐怕不是短短一两年内就能完成的。即便从当前开始启动修法进程，在“十四五”时期也很难完全调整到位。

另一方面，部分家庭尚不能接受强制性地延长义务教育年限。

《义务教育法》第二条规定： “义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”第五条规定： “各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。”这就是说，不仅政府有义务提供义务教育，而且家庭也有义务让适龄儿童、少年接受义务教育。

但在目前客观存在的不平衡不充分发展中，对学前教育和高中阶段教育义务的履行，并非所有家庭均能做到。

从学前教育看，一些3～6岁儿童、特别是刚满3周岁的孩子，由于成长中的种种原因，尚不具备日常集体生活的适应性，集中接受学前教育并非保育和教育的最佳方案。只要他们的监护人认真习得科学养育的相关知识、技能并正确实施，也可以促进儿童健康、快乐地成长，在与养育人的互动中形成社会化的初步能力，进而为今后的学习、生活以及融入社会打下良好的基础。一些有条件的家庭还能借助有科学指导的、个性化的亲子活动和早期教育项目，促进学龄前儿童取得更优的学前教育成果。集体化的学前教育适合绝大部分学龄前儿童，但也应允许少部分家庭选择更加适合个体特征、更有针对性的方案。

从高中阶段教育看，大部分适龄未成年人在这个阶段已经进入了现行劳动法所规定的劳动年龄，不论身体还是心理发育都初步成熟了，通过学前教育、九年义务教育以及一些社会实践活动也初步形成了一定的社会化能力。如果其家庭有特殊的困难，在高中学龄阶段开始工作，不论是帮助减轻长辈的经济负担，还是助力家庭增收致富，都应该得到法律的尊重和社会的理解。一定要让这部分人群强制性地接受高中阶段教育，让其父母或其他法定监护人强制性地履行保证其接受高中阶段教育的义务，与这部分家庭的境遇改善的需要不符。在大量未成年工和一定规模的童工客观存在的条件下，强制接受高中阶段教育的要求，即便是法律也恐怕很难落实。

三、兼顾必要性和可行性，建议实施十五年基本公共教育

现实的国内外环境、发展阶段特征等都迫切要求延长义务教育的年限；但要强制性地延长，既不具备修订一系列法律的时间条件，也不符合少部分家庭的实际需要。兼顾必要性和可行性，实施十五年基本公共教育是必由之路。

基本公共教育的概念源于基本公共服务。2012年，我国首部公共服务国家级重点专项规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》由国务院印发。这部规划首次提出了基本公共服务的官方定义和口径，将基本公共服务定义为“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”，并确定了 “十二五”时期基本公共服务体系包括的九大领域，其中就包括基本公共教育。

该规划还明确了基本公共服务的性质，即享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。这一性质的界定，破解了延长义务教育年限面临的难题：一方面，只要国家投入相应的人财物等资源，就可以扩大基本公共教育的范围，将学前教育和高中阶段教育涵盖进来，并不需要通过修法，就能够实现义务教育年限的实质性延长；另一方面，基本公共教育服务是公民的权利，但不一定是公民的义务，少部分家庭因为特殊原因可以放弃权利的履行，并不需要为此付出法律责任。

《国家基本公共服务体系 “十二五”规划》中，涉及基本公共教育的项目有： （1）为适龄儿童、少年提供免费九年义务教育，为农村义务教育阶段寄宿生提供免费住宿，并为家庭经济困难寄宿生提供生活补助； （2）为贫困地区农村义务教育学生实施营养改善计划； （3）为农村学生、城镇家庭经济困难学生和涉农专业学生提供免费中等职业教育； （4）为家庭经济困难学生接受普通高中教育提供资助； （5）为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供资助。除了 “免费九年义务教育”这个由义务教育法保障的项目以外，其他任何一个基本公共教育项目，都没有强制家庭履行权利或义务；但所有项目的背后，都有政府的资源投入作为支撑。

国务院2017年印发的 《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，将基本公共教育服务项目调整、扩展为8个，包括： （1）免费义务教育； （2）农村义务教育学生营养改善； （3）寄宿生生活补助； （4）普惠性学前教育资助；（5）中等职业教育国家助学金； （6）中等职业教育免除学杂费； （7）普通高中国家助学金；（8）免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费。与 “十二五”时期的规划一脉相承的是，除了 “免费义务教育”以外，其他基本公共教育服务项目也都不强制家庭履行权利和义务。

《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》列明的国家基本公共服务清单中，学前教育项目即上述第四项——“普惠性学前教育资助”，具体内容是：经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童，给予减免保育教育费和补助伙食费的资助。高中阶段教育项目包括上述第五至八项。其中，第五项中等职业教育国家助学金的服务范围是：中等职业学校全日制正式学籍一、二年级在校涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生；六盘山区等11个集中连片特困地区和西藏、四省藏区、新疆南疆四地州中等职业学校农村 （不含县城）学生。第六项中等职业教育免除学杂费的范围是：公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中所有农村 （含县镇）学生，城市涉农专业学生和家庭经济困难学生 （艺术类相关表演专业学生除外），符合条件的民办职业学校学生。第七项普通高中国家助学金的资助范围是：普通高中在校生中的家庭经济困难学生。第八项免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费的范围是：公办普通高中建档立卡等家庭经济困难在校学生 （含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生），符合条件的民办普通高中学生。

如果将上述减免保育教育费和补助伙食费的范围扩大到全体3～6岁学龄前儿童，将助学金、免除学杂费等政策的覆盖人群扩大到全体高中阶段教育学生，实现对绝大部分有意愿享受学前教育和高中阶段教育家庭全部纳入，就是实施了十五年基本公共教育。按照这个思路，十五年基本公共教育实质上能够基本达到十五年义务教育的效果，但并不以修订一系列法律为必要条件，也不强制少部分确有困难的家庭履行义务。

实施十五年基本公共教育是完全可行的。第一，我国人口结构在快速转变，少子化不断加深，适龄儿童、少年的总量在减少，延长基本公共服务年限并不会给公共财政带来过多新的压力。第二，财政性教育经费已经多年保持在4%以上， “十四五”我国将成为高收入国家，延长基本公共教育年限具备更加坚实的经济基础。第三，学前教育毛入园率、高中阶段教育毛入学率已经分别达到约80%和90%的水平，为实现更高的入园率、入学率奠定了良好的事业发展基础。第四，由于少部分家庭存在特殊原因，不会让适龄的家庭成员接受学前教育和高中阶段教育，因此实施十五年基本公共教育也并不需要调整已经定下的既定目标。第五，学前教育和高中阶段教育的免费化已经在东中西部地区、省市县三个层级开展了广泛的试点，取得了良好的经济社会效益，为在全国推开提供了经验支持和参考依据。

当然，十五年基本公共教育的实施还需要一些配套政策，包括但不限于政府预算内投资等对学前和高中阶段学校建设的支持、在国家财政预算内单列学前和高中阶段教育经费、学前和高中阶段教育生均共用经费和教职工配备等相关标准规范的制定与调整，此外还涉及规划、用地、价格等政策，也是一项系统工程。但与修法比起来，可以实现的程度极大地提升了。

总之，在 “十四五”时期实施十五年基本公共教育，有利于延长受教育年限、加快积累人力资本，对高质量发展和国际竞争力提供更强有力的支撑，既有现实必要性，又有政策可行性。